KOFA 2007/21: Manglende tildelingskriterier – Helse Nord

2007/21 Helse Nord RHF

Innklaget: Helse Nord RHF

Klager: Sensus AS

Avgjørelse: Brudd på regelverket

Type sak: Rådgivende sak

Klagenemnda for offentlige anskaffelser Innklagedesendte utenprisforesparselpå etpilotprosjekt vedrørendekartleggingav arbeidsmiljo. Kostnadsrammen var under terskelverdien og under kunngjaringsgrensen. Klagenemndafant at innkiagede bratprinsippetomforutberegnelighetvedikke å oppgi tildelingskriterier. Nemndafantatdet ikke varforetatt oppdelingav anskaffelse i stridmed § lovom offentlige anskaffelser 5. Innkiagede brøtheller ikkeforbudetmot brukavstandard ogtekniskespes~tIkasjonerfor å hindre konkurranse. En tilsvarende undersøkelse som ble etterspurtparalleltmeddettepilotprosjektet, av helseforetaket UniversitetssykehusetNordNorge HF, er behandlet i sak2007/22. Klagenemndas avgjørelse 25. juni 2007 i sak2007/21— Klager: Sensus AS Innkiaget: HelseNord RHF Klagenemndas medlemmer: Jens Bugge, Kai Kruger og Bjørg Ven. Saken gjelder: Oppdeling av anskaffelse. Tekniske spesifikasjoner. Evaluering og begrunnelse. Bakgrunn:

(1) Helse Nord RHF (heretter kalt innkiagede) sendte 30. juni 2006 ut en prisforesporsel på et planlagt pilotprosjekt vedrørende kartlegging av arbeidsmiljø ved helseforetaket. Kostnadsrammen varoppgitt til kr 200 000,-. Prisforesporselen ble sendt til tre potensielleleverandører, Sensus AS, Humetrica AS og Sykehuset i Telemark HF, Arbeidsmedisinsk seksjon. Tilbudsfristvar 31.juli 2006.

(2) Sensus AS (heretter kalt klager) og de to andre forespurte leverte pristilbud. Ved brev av 22. august2006 ble tilbyderne meddelt at innklagede valgteHumetrica AS til å stå for kartleggingen. Det ble gitt kiagefrist til 1. september 2007. Klager påklaget valget, men fikk ikke medhold hos innkiagede. Kontrakt ble skrevet med Humetrica AS den 27. november 2006, men i følge innkiagedes tilsvar av praktiske grunner førstundertegnet i mars 2007.

(3) Parallelt med denne prisforesporselen gikk UniversitetssykehusetNord-Norge HF den 24. juli 2006 ut med en tilsvarende forespørsel til de samme potensielle leverandorene. Klager sendte felles klage til KOFA 21. februar 2007 i begge sakene (sak 2007/21 og 2007/22). Postadresse Besøksadresse TIf.: 5559 7500 E-post: Postboks439, Sentrum. OlavKyrresgate8 postmottak@kofa.no

(4) Fra kravspesifikasjonenhitsettes: Helse NordRHFplanleggeretpilotprosjektfor å teste ut kartleggingsmetode som kan benyttes i helehelseforetaket. Oppgavebeskrivelse og ansvar: Leverandar skal bistå Helse Nord RHFmed en tilpasset modell og sparreskjema som danner grunnlagfor pilotprosjektet. Leverandør koordinerer gjennomføring av pilotstudietfor å teste ut sparreskjemaets kvalitet. Spørreskjemaet skal være utviklet medutgangspunkt igrunnleggendepsykometriskeprinsipper. Spørreskjemaet bør kartlegge følgende områder: Ledelse, lederteam, samarbeid, jobbtilfredshet, pasienttilfredshet (vurdering av kundetilfredshet), HMS, sykefravær (årsak), teamarbeid, konflikt/rivalisering, kompetanseutvikling/utvikling, ansvarstaking avansatte, rusproblemer. Leverandør skal bistå i utvikling av modell og spørreskjema også ved bedr~Jtsspes~ikktielleggsspørsmål. Prosjektkoordinering og rapportering tilprosjektgruppa/koordinator i Helse Nord RHF. Leverandørutarbeide informasjonsmateriell. Programmering av web-skjema med tilhørende database og tilgjengelige hyperlinker. Analyse av besvarelser og utarbeidelse av totalrapport, avd. rapporter, del rapporter og egen lederrapport (en samletfremstilling av leders besvarelser og medarbeidernes besvarelser). Supportvia telefon og e-postiperiodenmeddatainnhenting ograpportnedlasting. Uttestingavsystem iforkant avundersøkelsen. Leverandar skal gjennomføre opplæring av ledere på utvalgte avdelinger samt prosjektgruppa, Y dag i Tromsø og Y dag i Bodø, slik at de er i stand til å 2 2 presentere resultaterfor sin egenavdelingsamt iverksettetiltaksarbeid. Web basertverktøyfor oppfølgingav tiltaksarbeidet. Ved et standardisert spørreskjema bør det foreligge norske normer og datafra helsesektorensom vilvære relevant å sammenligne segmedi resultatpresentasjon. Leverandar forbereder for datakartlegging via web. Dette innebærer utvikling/tilrettelegging av sparreskjemafor publisering via web, og utarbeidelse av databaser. Leverandaroppretter organisasjonskartfor Helse NordRHF. Dette etablerespå grunnlagav informasjonfra Helse NordRHF. Pilotundersakelsen erfor ca 2000 ansatte. Alle skal benytte web (internett) i sin besvarelse. Planlagtgjennomføring i september og oktober 2006.

(5) Fra innklagedes oversendelsesbrev til de potensielle tilbyderne av 30. juni 2006 hitsettes:

Forå vurdere kartleggingsverktøy er det besluttet at2000 ansatte skal kartlegges i Helse Nord. Det vil på et senere tidspunkt bli tatt stilling til om det skal gjennomføressamme type kartlegging i hele Helse NordRHF. Kostnadsrammeforpilotprosjektet erpå kr. 200.000,-.

(6) Universitetssykehuset i Nord-Norges kravspesifikasjon og oversendelsesbrev av 24. juli 2006 i sak 2007/22, er i det alt vesentlige identiske med det som er sitert foran.

(7) Fra innklagedes brev av 22. august2006 vedrørende valg av leverandør, hitsettes: Begrunnelsefor valg av leverandar: • Tilfredsstiller vår kravspes~fikasjon. • Høy kompetanse og erfaring med webbasert kartleggingsmetodikk som er brukervennlig (grensesnitt) for ansatte som skal besvare sparreskjema på internett. • Vurdert å bruke mindre tidogressurser til utvikling/tilretteleggingfør bruk avkartleggingsverktøyetfor Helse Nord. • DokumentererNorske normerpå 10av 12 områdersom ønskes kartlagt. • Meget god lederrapport der leders score blir sammenlignet med ansattes score, i en grafisk fremstilling som godt grunnlag for samtale med overordnet lederogevt. Coach. • Den mest brukervennlige fremstilling/presentasjon av resultater som gjør arbeidetmedresultater ogovergangentilarbeidmed tiltakenkel. • Tilfredsstiller kravene til brukervennlighet som innebærer mindre til lederopplæring. • Webbasertverktøyfor oppfølgingav tiltaksarbeidet. • Leverandar tilbyr en oppsummering av forbedringsområder og områder som avd. kommer særliggodt utpå, sammenlignet medsnittetfor alle som hargjort undersøkelsen tidligere. • Pris: Valgte leverandar er ikke prismessig lavest, men ut ifra overnevnte begrunnelse vilHumetricaAS kunne tilbydet beste samledetjeneste.

(8) Helt identisk brev ble sendt fra Universitetssykehuset i Nord-Norge HF til tilbyderne den 17. august2006. Anforsier: Klagers anførsler: §

(9) Klager hevder at innkiagede i strid med lov om offentlige anskaffelser 5, 5. ledd bokstav b, har brukt standarder og tekniske spesifikasjoner i kravspesifikasjonen som er til forveksling lik en presentasjonsom valgte leverandorhar benyttet i sin markedsføring. Det erder inntatt følgende liste overområder somskal kartlegges i valgte leverandors organisasjonsanalyse: “Ledelse, Utvikling, Teamwork,

Rivalisering, Jobbtilfredshet, Medvirkning, Kundeorientering, Kvalitetsfokus, HMS, Policy”.

(10) Klager anfører videre at innklagede synes å ha foretatt en oppdeling av en planlagt anskaffelse. Innkiagede velger å gjennomføre en pilotundersokelse som omfatter 2000 av 5300 ansatte ved Universitetssykehuset, samtidig som Helse Nord RHF velger å gjennomføre en tilsvarende pilotstudie med 2000 medarbeidere i et regionalt helseforetak med totalt 11 500 ansatte. Det anføres at saken er håndtert av samme person når det gjelder begge tilbudene, tekstene i kravspesifikasjon, begrunnelse for tildeling og tilsvar og prosesskrift i sakene er identiske eller inneholder til dels identisk tekst. Det hevdes derfor at anskaffelsene ikke kan ansees som to uavhengige innkjøp foretatt av to uavhengige rettssubjekter.

(11) Klager har ogsåpåen rekke punkter kritiske merknader til begrunnelsen forvalget av leverandør. Innklagedesanførsler:

(12) Innklagede bestrider at det har vært brukt standard og tekniske løsninger som utelukker andre leverandører enn den valgte. Innklagede hevder å ha utformet kravspesifikasjonen kun ut fra eget definert behov. Det anføres at også andre enn valgte leverandør kan levere nødvendige løsninger i forhold til de oppgitte kartleggingsbehovene. Hvis det ikke var tilfelle, hevdes det at klager og annen leverandørikke kunne havært i stand til åinngitilbud.

(13) Innkiagede viser til at Helse Nord RHF og Universitetssykehuset iNord-Norge HF er to separate rettssubjekter. mnnklagede sendte ut tilbudsbrev 30. juni 2006 med svarfrist 31. juli 2006. Universitetssykehuset i Nord-Norge HF sendte ut sin forespørsel 24. juli 2006 med svarfrist 4. august 2006. Det hevdes at siden innkiagede og Universitetssykehuset i Nord-Norge HF hadde de samme behovene forkartleggingen, ble det benyttet samme kravspesifikasjoner. Det hevdes at dette er utbredt mellom offentlige virksomheter. Det er på bakgrunn av dette i følge innklagede ikke grunnlag for påstanden om at det er skjedd en oppsplitting av tilbud slik klager hevder.

(14) Det anføres også at innklagede nedsatte en prosjektgruppe som blant annet gjorde en henvendelse til Universitetssykehuset i Nord-Norge HF for å låne en organisasjonspsykolog derfra til prosjektet. Dette er årsaken til at samme person har hattansvaretfor kontakten utadvedbegge anskaffelsene.

(15) Innkiagede anfører videre at evalueringen av tilbudene er skjeddpå korrekt måte. Detanføres ogsåat den direkte klagen fra klager medførte en fornyetgjennomgang av tilbudene, en gjennomgang som ikke gav grunnlag for endring i valg av leverandor. Klagenemndas vurdering:

(16) Klager har deltatt i konkurransen og har saklig klageinteresse, jf forskrift om klagenemnd for offentlige anskaffelser § 6. Klagen er rettidig. Anskaffelsen ble påbegynt i 2006 og er da underlagt anskaffelsesforskriften av 15. juni 2001. Anskaffelsens verdi var lavere enn EØS terskelverdi og også lavere enn den

nasjonale grense for kunngjøringsplikt på kr. 500.000, jf forskriftens § 13-1 (1) sammenholdt med § 11-2 (1) bokstav a. Anskaffelsen reguleres da av lov om offentlige anskaffelser samt av forskriftens del I, mens forskriftens del II og III ikkehar anvendelse,jf§ 2-1 (1).

(17) Innklagede valgte, i samsvar med forskriftens § 3-1 (1), å gjennomføres anskaffelsen ved en begrenset konkurranse, idet tre potensielle leverandorer ble invitert til å gi pristilbud. Konkurranseinvitasjonen gav imidlertid ingen opplysning om på hvilket grunnlag tildeling av kontrakt skulle foretas. Deltagerne i konkurransen kunne følgelig ikke på forhånd vurdere hva innkiagede ville legge vekt på ved vurderingen av tilbudene. Hadde anskaffelsesforskriftens del III kommet til anvendelse, ville innklagede ha pliktet å oppgi om tilbudet med lavest pris eller det økonomisk mest fordelaktige skulle velges, og om dette ikke var oppgitt, ville innkiagede ha vært pliktig til å velge tilbudet med lavest pris, jffor eksempel KOFA-sak 2003/25. Av innkiagedes begrunnelse for valget av leverandor i brev av 22. august 2006 (avsnitt (7) ovenfor) fremgår at valgte leverandor ikke var prismessig lavest, men at vedkommende, etter innkiagedes vurdering, ville kunne tilby den beste samlede tjeneste. Etter klagenemndas oppfatning har mnnkiagede ved dette gjennomført konkurransen på en måte som bryter med forutberegnelighetsprinsippeti lovens § 5. Brukav standarder ogtekniske spes~fIkasjoner

(18) Kravspesifikasjonen fastsetter hvilke områder spørreskjemaet bør kartlegge, jf premiss 4 ovenfor. Det opplistes etter det nemnda må legge til grunn forholdsvis generelle og relevante områder og begreper som normalt må omfattes av en undersøkelse som den aktuelle. Nemnda kan ikke se at opplistingen av de aktuelle begrepene kan ansees som bruk av en standard eller tekniske spesifikasjoner som kan være egnet til åutelukke eller vanskeliggjøre konkurransen i strid med lovens § 5, 5. ledd bokstavb. Oppdelingav anskaffelse

(19) Lov om offentlige anskaffelser § 5, femte ledd (c) forbyr oppdeling av en planlagt anskaffelse i den hensikt å unngå at bestemmelser gitt i eller i medhold av loven kommer til anvendelse. Bestemmelsen er primært rettet mot en oppdeling av anskaffelser som uten oppdeling ville oversteget terskelverdiene slik at kunngjøring m.v. unngås. I dette tilfellet vil en sammenslåing av de to pilotprosjektene under enhver omstendighet utgjøre en anskaffelse under terskelverdiene og under kunngjøringsplikten. Nemnda kan ikke se at det er grunnlag for å konkludere med at innklagede har foretatt en oppdeling som strider mot lovens § 5. Helse Nord RHF og Universitetssykehuset i Nord-Norge HF må regnes som separate enheter i anskaffelsesrettslig forstand, selv om Universitetssykehuset i Nord-Norge HF er en del av det regionale helseforetaket Helse Nord RHF. De må derfor, basert på eget, innkjopsfaglig skjønn, kunne innhente separate tilbudpåpilotprosjekter som disse. Vurderingav tilbud

(20) Nemnda konstaterer ovenfor at det foreligger brudd på prinsippet om forutberegnelighet ved at det ikke er angitt hvilke kriterier tilbudene skulle vurderes etter. Nemnda kan derfor ikke ta stilling til den nærmere vurderingen av tilbudet som følgeav manglende tildelingskriterier.

p Konklusjon: HelseNord RHF harbrutt kravet til forutberegnelighet i anskaffelseslovens § 5 ved ikkeå angi tildelingskriterier i prisforespørselen. Kiagers øvrige anførslertas ikketilfølge. For klagenemnda, 25. juni 2007 ~/~‘~Bug~e