KOFA 2007/76: Brudd på begrunnelsesplikt – Os kommune

2007/76 Os kommune

Innklaget: Os kommune

Klager: TDC Song AS

Avgjørelse: Brudd på regelverket

Type sak: Rådgivende sak

Klagenemnda foroffentlige anskaffelser Klager deltok i en konkurranse med forhandling for anskaffelse av fast- og mobiltelefonitjenester. Klagenemnda kom til at innkiagede hadde brutt kravene til etterprØvbarhet og gjennomsiktighet i lovens § 5 ved ikke å dokumentere at tildelingsevalueringen varforetatt på basis av samtlige oppgitte tildelingskriterier. Videre fantnemnda atkravene tilbegrunnelse iforskr~ftens§ 20-16(1) og (4) ikke varoppfylt. Klagenemndas avgjørelse10. september2007 isak 2007/76 ~—‘~1 Klager: TDC SongAS Innidaget: Os kommune Klagenemndas medlenuner: PerChristiansen, Sin Teigumog BjØrgYen. Saken gjelder: Tildelingsevaluering. Begrunnelsesplikt. Bakgrunn:

(1) Framcom AS kunngjorde 12. januar 2007 på vegne av Os kommune (heretter kalt innidagede) en konkurranse med forhandling for anskaffelse av fast- og mobiltelefonitjenester.

(2) Ikonkurransegrunnlagets side 3 fremgikk detfølgende: “Os kommune har i dag ein Meridian Option 11 telefonsentra med Trio Present støttesystem. Ein serfor segat ein kan utnytte tenestene iMeridian og Trio betre enn eingjer idag medomsyn tilmobiltelefoni.”

(3) Av grunniagetspunkt 4 fremgikkdet følgendeuprioritertetildelingskriterier: • “Løysing • Pris • Kvalitet • Leveringsvilkår • Garanti • LeverandØr/Referansar”

(4) Innen tilbudsfristens utløp mottok innldagede 8 tilbud, deriblant fra TDC Song AS (heretterkaltklager) og EmentorASA.

(5) I udatert dokument benevnt“Evaluering, trafikkavtale til Os kommune” fremgår det at Framcom AS vurderte kiagers pristilbud som rimeligere enn valgte leverandØrs Postadresse Besoksadresse TIf.: 555975 00 E-post: Postboks439Sentrum Olav Kyrresgate8 postmottak@kofa.no

tilbud. Yidere fremgårdet at klager synes å habedre applikasjoner/tjenester, spesielt knyttettil fastnett og mobil. Det som i følge dokumentet imidlertid trakk ned var at kiagers applikasjon knyttet til Trio ikke var ferdigutvildet, og at dette erfaringsmessig ofte kunne ta lenger tid enn man først forventet. I tillegg er det oppgitt at klager ikke tilbød noen avtale til de ansatte. Om tilbudet fra valgte leverandør fremgikk det at dette var: “teknisk sett godt fimdamentert”, men at leverandøren “prismessig” ikke kom så “godt ut av det.” Tilslutt er det om valgte leverandørs tilbud uttalt at: “Dersom en skal vinnefrem med dette tilbudet, må det være basert på at en vil bygge ut den teknologiske plat~formenmed integrasjon mellomfastnett og mobil og integrere Trio sentralbord i løsningen. Os kommune vil dafå en megetgodteknisk løsning.”

(6) (Dette evalueringsdokumentet er ikke oversendt klager idet innkiagede har ansettdetunntattoffentlighet.)

(7) I referat fra evalueringsmøte 15. mars 2007 fremgår det at det ble foretatt følgende vurderinger: “Det er i konkurransegrunnlaget lagt til grunn at ein skal vekte tilboda som ei totalvurderingav (ikkje-prioritertrekkefølgje) •LØysing •Pris •Kvalitet •Leveringsvilkår • Garanti •Leverandør/Referanser Det vartpresisert at ein ikkje kunne vurdere tilboda utfrå tilbod til tilsette, då dette ikkje ertatt med ikonkurransegrunnlaget. Rådmannpresiserte ettergjennomgangen at kommunen ynskjer å utvikle allereie eksisterande applikasjonar som Meridian og Trio. Det vart deifor lagt stor vekt på integrasjon mellom fastnett og mobil med integrasjon moteksisterande applikasjonar. Vidare komdetfram at kommuneleiinga vilsjåpå moglegeforbetringar ideleravorganisasjonenfor å hente utgevinstarved hjelpavny teknologi. Detvartderfor konkludertmed at utviklingsstøtta i tilbodetfrå Ementor varrelevant åta med iprisberekninga. Vidare gjekk eininnfor å integrera fastnettog mobil gjennom Triostøttesystemetkommunenallereienyttar segav. Vurdering økonomi: Tilboda vart presentert i eit rekneark der dei ulike prisane vart lagt inn etterringemØnster. 1... Tilbodafrå Ementor og TDC Song er då ganske like ipris, og medusikkerhet iprismodellen erdetvanskeleg å skiljetilboda. LØysing: Ementor har fleire slike løysingar som fungerer godt. Dette er ei gjennomprØvdlØysing som haryore i marknadenei stund og som er i trådmed den utviklinga Os Kommune ynskjer. Løysingafrå TDCSong er ikkje lansert enda. Sjølv om dette kan være ei god løysing, er ein skeptisk til å være blant deifyrste som prøver dette. Kommunen har tidlegare gått inn på lØysingar som er underutvikling og som er lova lansering. Her gjorde ein veldig dårlege erfaringar, og på ei så kritiskløysing som dette, ynskjerein ikkje åta denne risikoen.

Når detgjelddei resterande kriteria, har ein vektadisse ganske likt. Innstilling: Utfrå vurderinga ovanfor innstiller Os Kommune på å inngå kontrakt medEmentor.”

(8) (Dette dokumenter ikke oversendtklageridet innkiagedeharansett detunntatt offentlighet.)

(9) Ie-post av 16.mars 2007 ble klagermeddelt følgende omvalg av tilbud: “Me takkarfor dykkar tilbod og engasjement i saken. Os Kommune har beslutta å inngå avtale medEmentor, og beklagarå måttemeddele atdykkartilbodikkjenådde opp ikonkurransen denne gong.”

(10) Ibrev av 19. mars 2007 ba klager om en begrunnelsefor tildelingen i samsvar med forskriftomoffentlige anskaffelser§ 13-3 (1).

(11) Ibrev av 20. marsble kiagers forespørsel besvart slik: “Me slit med å finne dykkar henvisingar til paragrafar, men vil likevel gje ei begrunning for val av leverandØr. Valet av leverandør vart gjort etter ei heilskapsvurdering utfrå dei kriteria som kjemfram avførespurnaden. Her er det kriteria; lØysing, pris og kvalitet, som vart vekta hØgast. Ein gjekk inn for ei totallØysingfor mobil ogfastnett. Nårdetgjeld rangering av dykkar tilbod basertpå pris, løysing og kvalitet, vart tilbodet rangert som nummer to. Tilbodet kom litt dårlig ut iforhold til integrasjon mellomfastnett og mobil. Dette gav seg spesielt utslag iforholdtil integrasjon motkommunens eksisterende applikasjonerfra Nortel og Trio.”

(12) I brev av 26. mars 2007 ba klager på nytt om å få en begrunnelse for tildelingen i samsvarmed forskriftens §~13-3(1),jf 11-14 (1).

(13) I brev av 27. mars 2007 erkjente innidagede at begrunnelsesplikten etter § 13-3 (1) ikke var blitt overholdt i de foregående brev, samt uttalte at: “Det er ikkje skriven kontrakt i saka, og me vil reversera saksgangen med å sende ut eit nytt skriv til leverandørane med ei grunngjeving for val av leverandør og med dato for kiagefrist.” Dette ble gjortibrev av samme dag, hvorinnidagedeuttalte attildelingen var basert på en totalvurdering av de seks tildelingskriteriene oppgitt i konkurransegrunnlaget, og at det blant disse var “løysing, pris og kvalitet som vart vekta høgast”. Itillegg bledet uttalt følgende: “Som det komfram ifØrespurnaden; Os Kommune hari dageinMeridian Option 11 telefonsentra med TrioPresent støttesystem. Ein ser for seg at ein kan utnytte tenestene i Meridian og Trio betre enn ein gjer i dag med omsyn til mobiltelefoni. Ementor vart vald utfrå løysing knytt til mogelegheitene for integrasjon mellom fasttelefoni ogmobil itilknyting tileksisterande aplikasjonar.”

(14) I brev av 13. april 2007 ba klager om en nærmerebegrunnelsefor valget av tilbud i henhold til forskriftens § 11-14 (4).

(15) Dette ble besvart ibrev av 24. april 2007, hvorinnldagede foruten ågjenta de samme uttalelsene somvar gitt ibrevet av 27. mars 2007, uttalte at kriteriene varblitt vektet i følgende rekkefølge: 1. LØysing. 2. Kvalitet. 3. Pris. 4. Leveringsvilkår. 5. “ Garanti. 6. Leverandør/Referansar.” I tillegg uttalte innkiagede at: “Skildnaden på løysinga mellom Ementor og TDC Song, varsomfylgjer:Ementorhar ei løysingder ein kan integrerafasttelefoni ogmobil gjennom Trioog Meridian. HerharEmentor kompetanse bådepå TrioogMeridian.”

(16) Saken ble brakt inn for klagenemnda i brev av 18. juni 2007. Det er opplyst at kontraktmed valgteleverandØrvillebli inngått iløpetavjuli 2007. Anførsler: Klagersanførsler:

(17) Det fremstår som uklarthvordan tildelingskriteriene er evaluert, hvormye vekt det enkelte kriterium er gitt, samt hvordan de ulike tilbyderne scoret på de ulike kriteriene.

(18) Innidagedes begrunnelsesplikt er ikke overholdt, idet det ikke er gitt tilstrekkelig informasjontil at klager kanvurdere om evalueringen har vært saldig og forsvarlig i samsvarmed deangitte tildelingskriterier. Innklagedesanførsler:

(19) Valg av tilbuderforetatt etteren totalvurderingav tildelingskriteriene.

(20) Klagerhar fåtttilbakemelding omhvorforselskapet ikkeble tildelt kontrakten. Dette er fordi selskapets tilbudte løsning var dårlig da integrasjonen mot Trio ikke var lansert. Videre ville innidagede fått flere leverandører åforholde seg til ved valg av kiagers tilbud. Det er vanskelig å gi nærmere detaljer uten å røpe innholdet i valgte leverandørs tilbud, somer konfidensielt.

(21) Innidagede har i brev av 27. mars 2007 erkjent at begrunnelsesplikten ikke ble overholdt i de foregående tildelingsmeddelelser. Dette er imidlertidrettet opp i brev av 27. mars og 24. april2007. Klagenemndas vurdering:

(22) Klager har deltatt i konkurransen og har saldig klageinteresse, jf forskrift om Klagenemnd for offentlige anskaffelser § 6. Klagen er rettidig. Anskaffelsen følger etter sinopplyste verdi forskriftomoffentlige anskaffelser av 7. april 2006 nr 402del Iog ifi,jfforskriftens §~2-1 og 2-2. Tildelingsevalueringen

(23) ifølgeforskriftens § 20-1, jf kravet til forutberegnelighet i lovens § 5, skal tildeling av kontrakt skje på basis av samtlige oppgitte tildelingskriterier. Av kravene til etterprøvbarhet og gjennomsiktighet i lovens § 5 følger det at oppdragsgiver må kunne dokumentere at alle de oppgitte kriteriene er vurdert, samt vise hvordan de ulike tilbyderneervurdertunder hvert av kriteriene.

(24) Innidagede har i tilsvaret og tidligere korrespondanse med klager anført at tildelingsevalueringen er foretatt på basis av en totalvurdering av samtlige oppgitte tildelingskriterier. Ut fra forelagt dokumentasjon, udatert evalueringsinnstilling og

referat fra evalueringsmøtet av 15. mars 2007, er det imidlertid kun tildelingskriteriene “pris” og “løysing” som synes evaluert. Under pris er ldagers tilbud tilsynelatende bedømtsombest, selv om deti referatet fraevalueringsmøtet er uttalt at deter vanskelig åskille tilbudene på dettepunkt daden anvendte prismodell er usikker. Under løsningskriteriet er tilbudet fra valgte leverandør ansett best. Hvordan tilbydeme er bedømt under de øvrige kriteriene, “kvalitet, leveringsvilkår, garanti og leverandØr/referanser”, er det ikke opplyst noe om. Det eneste som fremgår av referateter at “nårdetgjeldde Øvrige kriteria, harein vekta disse ganske likt.” Dette sier etter nemndas oppfatningingenting om hvordan tilbyderne er blitt bedømt under disse kriteriene. Påbakgrunn av dettehar innidagede ikke godtgjort at tildelingsevalueringen er skjedd på basis av samtlige oppgitte tildelingskriterier. Detteutgjør etbruddpå kravene tiletterprøvbarhet og gjennomsiktighet ilovens § 5. Begrunnelsesplikten

(25) ifølgeforskriftens § 20-16 (1) skal oppdragsgiversbegrunnelseomkontraktstildeling inneholde tilstrekkelig informasjon om det valgte tilbudet til at leverandøren kan vurdere om oppdragsgivers valg har vært saklig og forsvarlig, og i samsvar med angitte tildelingskriterier.

(26) Av innsendtdokumentasjon fremgårdet at oppdragsgiver i tildelingsmeddelelsen av 16. mars 2007 kun oppga navnet på valgte leverandør uten å opplyse hvorfordenne var tildeltkontrakten. At dette ikketilfredsstiller regelverketskrav er åpenbart, og for øvrig ogsåerkjent av innkiagede i brev av 27. mars 2007. Spørsmålet blir imidlertid om innklagedes to etterfølgendebegrunnelseri brev av 20. og 27. mars 2007 kan sies å ha avhjulpet dette, jf ldagenemndas sak 2005/8, som fastslo at man i vurderingen av om begrunnelsesplikten er oppfylt ogsåkan se hen til begrunnelser som er gitt etter denopprinnelige tildelingsmeddelelsen.

(27) I klagenemndas sak 2007/30 ble det fastslått at dersom oppdragsgivers begrunnelse for valg av tilbudbegrenser seg til å opplysehva som varden avgjørende grunnentil atvedkommende leverandør ble tildeltkontrakten, såerikke dettetilstrekkelig. Iden aktuelle sak var det i meddelelsesbrevet uttalt atvalgte leverandør hadde det laveste pristilbudet, men det var ikke opplyst noe om hvordan tilbudet var bedømt på de øvrige tildelingskriteriene. Dette varaltsåikke tilfredsstillende.

(28) I nærværende saker det ut frainnklagedes brev av 20. og 27. mars 2007 kun opplyst at detavgjørende forvalget avtilbud varat Ementor varbest undertildelingskriteriet løysing. Det er ikke opplyst noe om hvordan leverandørens tilbud ble vurdert under de øvrigekriteriene. Ut fradetteharinnklagede bruttforskriftens § 20-16 (1).

(29) Nårdet gjelderkravenetilnærmerebegrunnelsefølger detav forskriftens § 20-16 (4) at dersom en leverandør anmoder om det, skal det senest innen 15 dager etter at anmodningen er mottatt gis en nærmere begrunnelse for hvorforleverandøren ikke tildeles kontrakten. Dersomkontrakt er tildelt, skal det opplyses navnet på den som fikk kontrakten sammen med det valgte tilbudets egenskaper og relative fordeler. Dette innebærer ifølge klagenemndas saker 2003/49, 2005/8 og 2007/30 at det skal gis en relativt inngående sammenligning mellom valgte leverandørs tilbud og tilbudetfraden leverandøren somanmoder omennærmere begrunnelse.

(30) Idet klager etternemndas syn førstanmodetom en nærmere begrunnelsei brevet av 13. april 2007 er det innklagedes besvarelse av dette, i brev av 24. april 2007, som måvurderes iforholdtilkravene i § 20-16 (4).

(31) Avbrevet av 24. april 2007 fremgårdet atden avgjørende forskjellenmellomkiagers og valgte leverandørs tilbud varforhold underlagt tildelingskriteriet“løysing”. Ellers er det kun oppgitt hvilken prioritet de ulike kriteriene var gitt, og det var ikke gitt noen sammenligning mellomidagers og valgte leverandørs tilbud på de øvrige fem kriteriene. Dette tilfredsstiller etter nemnda syn ikke kravene til en nærmere begrunnelse og forskriftens § 20-16 (4)er dermedbrutt.

(32) For øvrig vil nemndabemerke at idetdette varen anskaffelse overE0S-terskelverdi, skulle oppdragsgiver, ifølge § 22-2 (2) i den nye forskriften av 7. april 2006 nr 402, som trådte i kraft 1. januar 2007, ha angitt den relative vektingen til hvert av tildelingskriterienepå forhånd. Hvis det av påviselige grunnerikke varmulig åforeta envekting, skulle oppdragsgiver,i kunngjøringen eller konkurransegrunnlaget, angitt kriteriene i prioritertrekkefølge, ellermed detviktigste først.Dette ble ikke gjort. Konklusjon: Os kommuneharbruttkravenetiletterprøvbarhet og gjennomsiktigheti lovens § 5 vedikke å dokumentere attildelingsevalueringen erforetattpåbasisav samtligeoppgitte tildelingskriterier. Os kommunesbegrunnelserforvalg avtilbudtilfredsstiller ikkekravene i forskriftens § 2016 (1) og (4). Forldagenemnda, fl’ ~ -~T 10. september2007 Sin Teigum ~/