KOFA 2010/266: Feil faktum ved evaluering av leveringstid

2010/266 Helsedirektoratet

Innklaget: Helsedirektoratet

Klager: Applica Consulting AS

Avgjørelse: Brudd på regelverket

Type sak: Rådgivende sak

Klagenetnnda(cid:13) for offentlige anskaffelser Klager deltok ienåpen anbudskonkurranse omkjøp av konsulentbistand til leveranseoppfølging ogavklaring av endelig tekniskdesignavnødnettleveransene til helsetjenesten.Klagenemndafant at innklagedehadde bruttkravet tilforutberegnelighet i loven§ 5vedå leggefeil faktum tilgrunn vedevalueringenav klagers tilbudpå tildelingskriteriet "Leveringstid". Klagenemndas avgjørelse31. oktober2011 isak2010/266 Klager: Applica Consulting AS Innklaget: Helsedirektoratet Klagenemndas ToneKleven, Kai KrilgerogGeorgFredrik Rieber-Mohn medlemmer: Saken gjelder: Tildelingsevaluering Bakgrunn: Helsedirektoratet (heretter kalt innklagede) kunngjorde 12. juli 2010 en åpen anbudskonkurranse for inngåelse av kontrakt om konsulentbistand til leveranseoppfølging og avklaring av endelig teknisk design av nødnettleveransene til helsetjenesten iførsteutbyggingsområde. Leveransenvar beskrevet ikonkurransegrunnlagetpunkt 2: "2.1Innledning Det ønskes å inngå avtale om levering av tjenester knyttet til leveranseoppfølging og avklaring av endelig teknisk design av Nodnettleveransene, til helsetjenesten iførste utbyggingsområde. 2.2Leveransen Konsulenten skal leveretjenester innenfølgende områder: Oppfølging av integrasjon mellom forskjellige 3. partsløsninger og nødnettsleveransen sin ESB, herunder testogverifikasjon. Testog verifikasjon av lydkvalitet ikontrollrommene. Beskrivelse av integrasjon mellom lydlogg og nødnettleveransen, herunder test og verifikasjon. Oppfølging av løpende oppgaver mellom delprosjekt Design og Helsetjenestens drilisorganisasjon (HDO). Oppfølging av løpende oppgaver mellom delprosjekt design og delprosjekt Innføring.

Postboks439Sentrum Rådhusgaten4 postmottak@kofa.no

Utarbeidelse av dokumenter til bruk i systemkonfigurasjon, herunder prosess for datainnsamling og verifikasjon ogtestavkonfigurasjon. 2.3 Omfang Leveransenskal ha en oppdragsrammepå NOK 1.000000ekskl.mva. 2.4Hvemskal avtalengjeldefor Avtalen gjelderfor Helsedirektoratet v/Nødnettprosjektet helse isamarbeid med Helse Sør-øst RHF v/Helsetjenestens driftsorganisasjon. 2.5Annet Konsulenten må oppftllefølgende kravtilkompetanse ogkunne utføreog utøve: Høyere teknisk utdanning innen informasjonsteknologi og erfaring fra komplekse sammensatte IKT-prosjekter. Prosjektledererfaring vil være enfordel. Konsulenten må ha gode kommunikative egenskaper, og beherske teknisk engelsk skriftlig og muntlig. Vedkommende må kunne samarbeide med alle ansatte og brukere av systemet på de ulikenivåene iorganisasjonen.Arbeidsstedfor konsulenten, vil være i Oslo."

(3) Det fremgikk blant annet følgende i konkurransegrunnlaget punkt 3.11 "Tilbudets utforming": "Tilbudetutformes meddenne disposisjonen: Aksept av vilkår i konkurransegrunnlaget og utkast til kontrakt og spesielle kontraktsvilkår. Eventuelle forbehold plasseres under dette punkt. Forbehold må begrunnes,og alternativformulering skalfremgå. Utftlt kontraktmed vedlegg (svarpå kravspesifikasjon ogpriser) Skatteattest, attestpå betaltskatt ogarbeidsgiveravgiftfra kemnerkontoret. MVA-attest, attestpå betalt merverdiavgiftfra skattefogdkontoret. MNS-egenerklæringjf htt ://lovdata.no/br/s b/ta-20060407-0402-033.html Firmaattest. Årsrapport, revisorbekreftet årsregnskap og oversikt over omsetningen de siste årene. Kredittvurdering med nøkkeltallfra anerkjentkredittvurderingsselskap. Referanseliste over leverandørens referanser de siste årene med relevansfor dette oppdraget/leveransen. Beskrivelse av leverandørensfaglige kompetanse og/eller kapasitet, og denfaglige kompetanse og/eller kapasitet tileventuelleunderleverandører. Utftlt eventueltandre vedlagte dokumenterfor utftlling. Annen dokumentasjon ihenhold tilkonkurransegrunnlagetskrav,"

(4) I konkurransegrunnlaget punkt 4.4 var det stilt følgende krav til leverandørens tekniske og fagligekvalifikasjoner: "Kvalifikasjonskrav: Minst tre—3relevante leveransersiste 3årmedrelevansfor dette oppdraget Tilstrekkeligfaglig kompetanseog/ellerkapasitet Dokumentasjonskrav:

Referanseliste over leverandørens leveranser de siste 3 år med relevansfor dette oppdraget med oppdragsgiverens navn, verdipå oppdraget og referanse. Det må fremkomme hvasom er levertog hvilkenrolle leverandøren harhatt ileveransen. Beskrivelse av leverandørens faglige kompetanse og/eller kapasitet (totalbemanning, utdannelseoa)."

(5) Tildelingskriteriene fremgikk avkonkurransegrunnlagetpunkt 5: "Baretilbud som er levert av kvalifiserte tilbydere og som innfrir de obligatoriske krav og spesifikasjoner som angitt i konkurransegrunnlaget herunder kontraktsforslaget og kravspesifikasjonen vil bli vurdert iforhold til tildelingskriteriene. Det økonomisk mestfordelaktige tilbud velgesetter entotal vurdering ihenhold til følgende tildelingskriterier: TILDELINGSKRITERIUM VEKT TILBUDETSSCORE TK 1 Pris/Totalkostnad 40 (score0-10) TK2 Kompetanse/kjennskap til 45 (score0-10) teknologien TK3 Leveringstid 15 (score0-10) TOTALSUM 100 (sumvektedescoringer) Økonomisk mestfordelaktig er tilbudet som oppnår størst total scoringssum (summen av tilbudets vektedescoringer). Scoringsskalaen gårfra 0 (minst gunstig / lavest verdi) til 10 (mest gunstig /høyeste verdi).Manglende egenskapscorer 0.Summen av vekttaller 100. Beste tilbuds verdi/egenskap for hvert TK scorer 10. De ovrige tilbudenes verdi/egenskaper scores tilsvarende forholdsmessig lavere basert på den relative forskjellen til bestetilbudfor hvert TK. Laveste tilbuds pris/kostnad scorer 10. De øvrige tilbudenes pris/kostnad scores tilsvarendeforholdsmessig lavere basertpå den relativeforskjellen til beste tilbud iht (lavestetilbud/ øvrige tilbudx 10). Nærmere om tildelingskriteriene: Kriterium 1-Pris—hersammenlignes leverandørenestilbudte timepris. Kriterium 2-Kompetanse — her sammenlignes kompetansen hos de tilbudte konsulentene. Det legges særlig vektpåfaktisk kunnskap omradio- og telefonisystemer. Det besderfor om at Cverfor tilbudtekonsulentervedlegges.

Kriterium 3-Leveringstid —her sammenlignes hvor raskt leverandør kan komme igang medarbeidet." Konkurransegrunnlaget del 2 var utkast til kontrakt, "Avtaleom bistandfra Konsulent medspesifisering integrert iavtaleteksten". Frist for å levere tilbud i konkurransen var 12. august 2010 kl. 12.00. Blant leverandørene som leverte tilbud innen fristen var Applica Consulting AS (heretter kalt klager)og KonsensIT AS (heretterkalt valgte leverandør). Vedlagt klagers tilbud var en utfylt versjon av "Avtale om bistandfra Konsulent med spesifisering integrert i avtaleteksten". På fremsiden av kontrakten var det perioden for varighet angitt fra "ffira 1.september 2010 til kundensprosjekt er avsluttet". I avtalens punkt 1.3 "Varighet"fremgikk detat "[a]rbeidetskalpåbegynnes: I. september 2010".

(9) Innklagede informerte klager omvalg avleverandørved brev27. august2010: "Helsedirektoratet viser til tilbud datert 9. august 2010 fra Applica Consulting i anbudskonkurransepå konsulentbistand tilprogrammering ogdesign. Det ble levert inn5 tilbud innentilbudsfristen. Vi kan meddele at tilbudet fra Applica Consulting ikke nådde opp denne gangen. KonsensIT AS ble vurdert til å være det mestfordelaktige totalt sett utfra de oppsatte tildelingskriteriene. Vurderin en ihenhold til tildelin skriteriene: Pris —40 % På dette tildelingskriteriet ble tilbudet tilApplica Consulting vurdert som like bra som tilbudet tilKonsensITAS. Kompetanse —45 % Her ble tilbudet tilApplica Consultingvurdertsom nr.2 etterKonsensITAS. KonsensIT AS kunne tilby konsulent med bedre erfaring innen IT-løsninger enn Applica Consulting. Leveringstid —15 % På dette tildelingskriteriet hadde Applica Consulting ikke beskrevet klart leveringstidspunkt og blederfor trukketlittiforhold tilKonsensITAS."

(10) Klagerpåklaget tildelingsbeslutningen i brevtil innklagede datert 10.september2010.I brevet ble det anført at innklagede hadde brutt regelverket ved evalueringen av tildelingskriteriene "Kompetanse"og "Leveringstid".Innklagede besvarte henvendelsen ved brev 15.september2010. Frabrevethitsettes: "3. En mer detal'ert rede 'ørelse or vurderin en av konsulenten tilbudt ra A lica Consultin i orhold til konsulenten tilbudt ra KonsensIT o en revurderin av oen ivnin en i unkt3. Konsulenten som KonsensIT tilbyr har solid erfaring fra arkitektur, integrasjonsprosjekter, SONY ESB og kunnskap om Nødnettprosjektets fagområde —

prehospitale tjenester. Disse erfaringene ble ansett som avgjørende ellers jevn konkurranse. Helsedirektoratet har vurdertdetslikat konsulenten tilbudtfra KonsensIT har mer relevant erfaring enn konsulenten tilbudt fra Applica Consulting AS. Helsedirektoratet har vurdertpoenggivningen ipunkt 3på nytt, og stårfremdeles fast ved sin opprinnelige meddelelse i brev til Applica Consulting AS datert 27. august 2010." I brev 22. september 2010 ga innklagede svar på klagen vedrørende evalueringen av tildelingskriteriet "Leveringstid": "Helsedirektoratet har blitt oppmerksommepå at vi har utelatt å gi svarpå punkt 4 i klagenfra Applica Consulting.Helsedirektoratet beklagerdennefeilen, og vilmed dette brevetgi svarpå punkt 4 ideres klage. Ipunkt 4 berApplica Consulting om at Helsedirektoratet retter oppfeilen iforhold til tolkning rundt kriteriet 3, og at Applica Consulting settes opp med høyest mulig poengsum ogsåher. I Helsedirektoratets meddelelse om innstilling, datert 27. august 2010, heter det at Applica Consultingpå tildelingskriteriet "3.Leveringstid" ble trukket litt iforhold til KonsensITASpå bakgrunnav at det ikkevarbeskrevetklart leveringstidspunkt. Under tildelingskriteriet blefølgende oppgitt i konkurransegrunnlaget: "Kriterium3 — Leveringstid —her sammenlignes hvor raskt leverandor kan komme i gang med arbeidet." I selve tilbudetfra Applica Consulting kan Helsedirektoratet ikke se at det er satt opp datofor oppstart. Imidlertidfremgår det av utkast til kontrakt at Applica Consulting har oppfort I. september 2010 som oppstartdato og kontraktsdato. Juridisk sett er ikke dato oppført i utkast til kontrakt å anse som dato eller bekreftelse for hvor raskt leverandør kan komme igang med arbeidet. Dette ergrunnen til atApplica Consulting fikk tildelt et poeng mindre enn Konsens1Tpå tildelingskriteriet "3. Leveringstid". Helsedirektoratet anser det som viktig atselve tilbudetfra leverandorene erså klare og spesifikke som mulig, og særlig i prosedyren "åpen anbudskonkurranse" hvor forhandlinger ikkeertillatt,jfr. FOA§ 12-1(forhandlingsforbudet). Helsedirektoratet har på bakgrunn av klagen foretatt en ny vurdering av Applica Consulting under tildelingskriteriet "3. Leveringstid", med tanke på å vurdere om Applica Consulting likevel kanfå høyestmuligpoengsum under dette tildelingskriteriet. Helsedirektoratet står imidlertidfremdeles fast ved sin vurdering av tildelingskriteriet "3. Leveringstid", og Applica Consulting gis derfor ikke full score på dette tildelingskriteriet. Til sakens opplysning kan Helsedirektoratet meddele at til trossfor full scorepå dette tildelingskriteriet, ville ikkeApplica Consultingfått høyere totalscoreennKonsensIT." Klager brakte saken inn for Klagenemnda for offentlige anskaffelser ved brev 24. september2010. Samme dag inngikkinnklagedekontrakt med valgte leverandør.

Anforsler: Klagers anførsler: Innklagede har brutt regelverket ved evalueringen av tildelingskriteriet "Kompetanse". Klager mener å ha levert grundig dokumentasjon for tilbudt konsulents kunnskap og erfaring innen forespurt kjernekompetanse. Etter klagers mening er innklagedes vurdering av tildelingskriteriet "Kompetanse" ikke gjort i henhold til opplysningene i konkurransegrunnlaget. Innklagede har brutt regelverket ved evalueringen av tildelingskriteriet "Leveringstid". Det går klart frem av klagers tilbud at den tilbudte konsulenten kan påbegynne oppdraget umiddelbart etter undertegning av kontrakt. Det vises også til at klager er vurdert som kvalifisert for oppdraget. Opplysningene som er gitt i klagers underlag er derfor vurdert som tilstrekkelige og tilstrekkelig tydelige. Innklagedes argumentasjon for å giklagers tilbud trekk ved vurderingen av tildelingskriteriet "Leveringstid"er ikke relevant ogkan ikke benyttes. Innklagedes anførsler: Innklagede har ikke brutt regelverket ved evalueringen av tildelingskriteriet "Kompetanse". Innklagede vurderte det slik at konsulenten valgte leverandør tilbød hadde beste kompetansen, samt mest erfaring med og kjennskap til radio- og telefonisystemer. Det vises ogsåtil begrunnelsengittibrev 15.september2010. Innklagede har ikke brutt regelverket ved evalueringen av tildelingskriteriet "Leveringstid". Innklagede kan ikke se at det var satt en dato for oppstart i klagers tilbud. Det fremsto som uklart for innklagede om dato som var nevnt på fremsiden til utkast til den enkle bistandsavtalen var en faktisk oppstartsdato, eller kun en angivelse av selvekontraktssigneringen. I samtligeav de øvrige tilbudene fremgikk det tydelig av tilbudene hvor raskt leverandørene kunnestarte arbeidet. Det bemerkes også at klager ikke ville vunnet konkurransen selv om innklagede hadde valgt å giklager full scorepå tildelingskriteriet "Leveringstid". Klagenemndas vurdering: Klager har deltatt i konkurransen, og har saklig klageinteresse, jf forskrift om Klagenemnd for offentlige anskaffelser § 6. Klagen er også rettidig. Anskaffelsen gjelder enprioritert tjeneste ikategori 7.Anskaffelsens verdi er ikonkurransegrunnlaget punkt 2.3 angitt å ha en ramme på 1000 000 kroner eksklusiv merverdiavgift. I tillegg til lov om offentlige anskaffelser følger anskaffelsen etter sin opplyste art og verdi forskrift om offentlige anskaffelser av 7.april 2006 nr. 402 del I og del II,jf. forskriften §2-1 (2). Klager har anført at innklagede har brutt regelverket ved evalueringen av tildelingskriteriene "Kompetanse"og "Leveringstid". Ved evalueringen av tildelingskriteriene har oppdragsgiver et innkjøpsfaglig skjønn som klagenemnda bare i begrenset grad kan prøve. Klagenemnda kan bare overprøve skjønnsutøvelse dersom det foreligger formelle regelbrudd, dersom oppdragsgiver har brutt de grunnleggende kravene i § 5, dersom oppdragsgiver har lagt feil faktum til

grunn, eller dersom skjønnsutøvelsen er usaklig, sterkt urimelig eller vilkårlig, jf. for eksempelklagenemndas sak2010/281premiss (77). Når det gjelder tildelingskriteriet "Kompetanse", har klager anført at innklagedes evaluering ikke er i samsvar med konkurransegrunnlaget. Det er vist til at klager har levert omfattende dokumentasjon for tilbudt konsulents kunnskap og erfaring innen forespurtkjernekompetanse. Det fremgår av konkurransegrunnlaget punkt 5 at innklagede ved evalueringen av tildelingskriteriet "Kompetanse" skulle sammenligne kompetansen hos de tilbudte konsulentene, og at innklagede ved denne vurderingen særlig ville legge vekt på faktisk kunnskap omradio- ogtelefonisystemer. I meddelelsesbrevet 27. august 2010 er det opplyst om evalueringen av tildelingskriteriet "Kompetanse" at klager har fått lavere score enn valgte leverandør, fordi valgte leverandør tilbød en konsulent med bedre erfaring innen IT-løsninger. I brev 15.september 2010 fremgår det videre om konsulenten valgte leverandør tilbød at denne hadde solid erfaring fra arkitektur, integrasjonsprosjekter, SONY ESB og kunnskap om nødnettprosjektets fagområde, og at disse erfaringene ble ansett som avgjørende ienjevn konkurranse. Selv om det fremgår av konkurransegrunnlaget at innklagede ville legge særlig vekt på kunnskap om radio- og telefonisystemer ved evalueringen av tildelingskriteriet "Kompetanse", er ikke dette til hinder for at imklagede kan legge vekt på annen relevant erfaring og kompetanse ved vurderingen av kriteriet. Ienjevn konkurransekan dermed annen kompetanse enn kjernekompetanse være det som skiller mellom de ulike tilbudene. Klagenemnda kan derfor ikke se at innklagedes evaluering er i strid med opplysningene i konkurransegrunnlaget, eller at det ut fra andre forhold er grunnlag for åunderkjenne innklagedes skjønn.Klagersanførsel førerikke frem. I konkurransegrunnlaget punkt 5 er det opplyst at innklagede ved evalueringen av tildelingskriteriet "Leveringstid"ville leggevekt på hvor raskt tilbyderne kunne komme igangmed arbeidet. I meddelelsesbrevet 27. august 2010 fremgår det at klagers tilbud hadde fått noe lavere poengsum enn valgte leverandør ved evalueringen av "Leveringstid", fordi klager etter innklagedes oppfatning ikkehadde beskrevetetklart leveringstidspunkt i sitttilbud. Som en del av tilbudene skulle tilbyderne levere et utfylt kontraktsforslag, jf. konkurransegrunnlaget punkt 3.11. På fremsiden av kontrakten i klagers tilbud, var kontraktens varighet oppgitt å være fra 1. september 2010 til kundens prosjekt er avsluttet. Innklagede har i sineanførslervist til at det fremsto som uklart for innklagede om 1. september her var faktisk oppstartsdato eller bare en angivelse av datoen for kontraktssignering. Ikontrakten punkt 1.3hadde imidlertid klager oppgitt at Valrbeidet skal påbegynnes: 1. september 2010". Som det fremgår over, skulle innklagede ved evalueringen legge vekt på hvor raskt tilbyderne kunne komme i gang med arbeidet. Punkt 1.3i kontraktsutkastet klager leverte kan etter klagenemndas mening ikke forstås på annen måte enn at klager ville være klar til å påbegynne arbeidet 1.september2010. Slikkonkurransegrunnlaget var bygget opp,hvor tilbyderne skulle levereutfylt kontrakt i tilbudet, må klagers angivelse av oppstartsdato også anses som en relevant måte å besvare tilbudsforespørselen. Klagenemnda finner derfor at innklagede har brutt kravet

til forutberegnelighet i loven § 5 ved å legge feil faktum til grunn ved evalueringen av klagerstilbud på tildelingskriteriet "Leveringstid". Konklusjon: Helsedirektoratet har brutt kravet til forutberegnelighet i loven § 5 ved å legge feil(cid:13) faktumtil grunn ved evalueringen av klagers tilbud på tildelingskriteriet "Leveringstid". Klagers øvrige anførsler førte ikke frem. Bergen, 3.oktober2011 Fbr,Klagenemnda foroffentlige anskaffelser, (-1 /Tone Kleven