KOFA-AVGJØRELSE
KOFA 2013/38: Feil evaluering under priskriteriet – Molde
Faktum
Molde kommune kunngjorde 13. juli 2012 en ett trinns forhandlet konkurranse for anskaffelse av programvare for gjennomføring av inkassosaker, herunder lisenser, opplæring og driftsavtale i inntil fire år. Tilbudsfristen var 27. august 2012, og anskaffelsens verdi ble i konkurransegrunnlaget estimert til under EØS-terskelverdi. Konkurransegrunnlaget beskrev en evalueringsmodell der tildelingskriteriene 2–4 – produktkvalitet og funksjonsmessige egenskaper (50 %), leveringstid og -sikkerhet (25 %) samt service- og garantiytelser (25 %) – ville bli splittet i delkriterier med karakterskala 0,0–10,0. Tilbudt totalpris dividert på samlet nytteverdi skulle avgjøre valget. To tilbud ble mottatt, fra NorSoft AS og Systempartner Norge AS. I tildelingsbeslutningen av 23. januar 2013 ble Systempartner Norge AS utpekt som vinner. Kommunen hadde ved evalueringen, i stedet for å gi lav karakter under produktkvalitetskriteriet, tillagt NorSoft AS' tilbudspris estimerte merkostnader på til sammen 1 460 000 kroner for merarbeid, tapte renteinntekter og tapte gebyrinntekter. Kontrakt ble inngått 7. mars 2013.
KOFAs vurdering
1. Regelregime og saklig klageinteresse. Rettsregel: Klager må ha deltatt i konkurransen og ha saklig klageinteresse, jf. forskrift om klagenemnda § 6. Regelregimet fastlegges på grunnlag av anskaffelsens art og estimerte verdi. KOFAs tolkning: Anskaffelsen gjaldt programvare og ble klassifisert som en vareanskaffelse. Den estimerte verdien lå under EØS-terskelverdi. Avgjørende faktum: Kunngjøringen fant sted 13. juli 2012, og FOA 2006 (FOR-2006-04-07-402) del I og II kom til anvendelse, jf. forskriften §§ 2-1 og 2-2. Delkonklusjon: Klager hadde saklig klageinteresse, og klagen var rettidig.
2. Forutberegnelighetskravets innhold ved bruk av angitt evalueringsmodell. Rettsregel: Kravet til forutberegnelighet i LOA 1999 § 5 innebærer at oppdragsgiver må evaluere tilbudene i samsvar med de opplysninger som er gitt i kunngjøringen og konkurransegrunnlaget, jf. KOFA-sak 2009/98 premiss (28). Dersom en evalueringsmodell er oppgitt i konkurransegrunnlaget, er oppdragsgiver «forpliktet til å benytte modellen», jf. KOFA-sak 2008/17 premiss (45). KOFAs tolkning: Slik evalueringsmodellen var utformet, skulle kvalitative svakheter ved tilbudene fanges opp gjennom karaktersetting under de relevante tildelingskriteriene – ikke ved å justere tilbudsprisen. Avgjørende faktum: Kommunen hadde i konkurransegrunnlaget punkt 5.1.1 forbeholdt seg rett til å beregne «ekstra kostnader» ved «andre forhold ved tilbudet», men KOFA presiserte at dette forbeholdet, slik evalueringsmodellen var bygget opp, gjaldt forhold som skulle vurderes under tildelingskriteriet «Produktkvalitet og funksjonsmessige egenskaper» – ikke under priskriteriet. Delkonklusjon: Forbeholdet i punkt 5.1.1 endret ikke plikten til å evaluere kvalitative mangler under riktig tildelingskriterium.
3. Konkret bedømmelse av kommunens fremgangsmåte. Rettsregel: En oppdragsgiver som benytter en annen evalueringsmodell enn oppgitt, bryter forutberegnelighetskravet i LOA 1999 § 5. KOFAs tolkning: Det er ikke tilstrekkelig at den faktiske evalueringen gir et resultat oppdragsgiver mener reflekterer reell kost/nytte; fremgangsmåten må følge konkurransegrunnlagets modell. Avgjørende faktum: For flere underkriterier under «Produktkvalitet og funksjonsmessige egenskaper» ga kommunen NorSoft AS full karakter til tross for konstaterte mangler, og kompenserte i stedet ved å tillegge tilbudsprisen merkostnader. KOFA konstaterte at kommunen dermed «ikke [hadde] vurdert de kvalitative forholdene ved klagers tilbud under tildelingskriteriet», og at en «annen evalueringsmodell enn det som er oppgitt i konkurransegrunnlaget» ble benyttet. Delkonklusjon: Fremgangsmåten var i strid med forutberegnelighetskravet, uavhengig av om det materielle utfallet kunne forsvares ut fra hensynet til kost/nytte.
Konklusjon
KOFA konkluderte med at Molde kommune hadde brutt kravet til forutberegnelighet i LOA 1999 § 5. Bruddet besto i at kvalitative mangler ved NorSoft AS' tilbud ble vektlagt ved å tillegge tilbudsprisen estimerte merkostnader, i stedet for å gi tilbudet lav karakter under tildelingskriteriet «Produktkvalitet og funksjonsmessige egenskaper» slik evalueringsmodellen i konkurransegrunnlaget forutsatte.
Praktisk betydning
Avgjørelsen illustrerer at en oppdragsgiver er bundet av den evalueringsmodellen som er kommunisert i konkurransegrunnlaget, og ikke kan kombinere karakterbasert evaluering med priskorrigeringer for å fange opp kvalitative svakheter – selv om oppdragsgiver mener en slik kombinert metode gir et mer presist uttrykk for reell kost/nytte. Dersom oppdragsgiver ønsker å ta hensyn til estimerte merkostnader i prisevalueringen, må dette klart fremgå av konkurransegrunnlaget og være konsistent med den beskrevne evalueringsmodellen. Videre tydeliggjør saken at et generelt forbehold om å legge til «andre kostnader» ikke er tilstrekkelig til å åpne for en avvikende evalueringsmetode der kvalitative svakheter flyttes fra et tildelingskriterium til priskriteriet.
Hele KOFA-avgjørelsen (klikk for å skjule)
2013/38 Molde kommune
Innklaget: Molde kommune
Klager: NorSoft AS
Avgjørelse: Brudd på regelverket
Type sak: Rådgivende sak
Klagenemnda for offentlige anskaffelser Innklagede gjennomførte en ett trinns forhandlet konkurranse for anskaffelse av programvare for gjennomføring av inkassosaker. Klagenemnda kom til at innklagede hadde brutt kravet til forutberegnelighet i loven § 5, ved at innklagede hadde vurdert de kvalitative forholdene ved tilbudene under priskriteriet, og ikke i relasjon til tildelingskriteriet "Produktkvalitet og funksjonsmessige egenskaper". Klagenemndas avgjørelse 30.09.2014 i sak 2013/38 Klager: NorSoft AS Innklaget: Molde kommune Klagenemndas Morten Goller, Tone Kleven og Jakob Wahl. medlemmer: Saken gjelder: Tildelingsevaluering. De generelle kravene i § 5.
Bakgrunn
(1)Molde kommune (heretter innklagede) kunngjorde 13. juli 2012 en ett trinns forhandlet konkurranse for anskaffelse av programvare for gjennomføring av inkassosaker, inkludert innkjøp av program, opplæring, lisenser, driftsavtale med support og vedlikehold inntil 4 år. Anskaffelsens verdi er i konkurransegrunnlaget punkt 2.4 vurdert å være under EØS-terskelverdi. Tilbudsfrist var i kunngjøringen punkt IV.3.4 angitt å være 27. august 2012.
(2)I konkurransegrunnlaget punkt 5.1 fremgikk det at tildeling skulle skje til det økonomisk mest fordelaktige tilbudet, basert på følgende tildelingskriterier: Tildelingskriterier Vekt Dokumenteres ved 1. Totalpris/Kostnader Utfylt prisskjema med evt tilleggsdokumenter. 2. Produktkvalitet og 50% Utfylling av svarkolonner i kravspesifikasjon samt funksjonsmessige evt tilleggsinfo i egne dokument. egenskaper 3. Leveringstid og 25% Utfylling av svarkolonner i kravspesifikasjon samt –sikkerhet evt tilleggsinfo i egne dokument. 4. Service- og 25% Utfylling av svarkolonner i kravspesifikasjon samt garantiytelser/- vilkår evt tilleggsinfo i egne dokument. inkl opplæring
(3)I konkurransegrunnlaget punkt 5.1 gikk det frem om evalueringen: "Ved evalueringen vil kriteriene 2-4 bli splittet i vektede delkriterier (f.eks. enkeltkrav i kravspesifikasjonen). Vekting av delkriterier/krav vil ikke bli gjort i forkant av evalueringen. Det enkelte delkriterium/krav vil bli karaktersatt. Vi benytter en karakterskala fra 0,010,0. Karakter multiplisert med delkriteriets vekttall gir poengsum for delkriteriet, og summen av poeng for kriteriene 2-4 blir tilbudets nytteverdi. Den tilbudte totalprisen (kriterium 1) dividert på tilbudets nytteverdi viser oss hvor mye vi må betale for hvert nyttepoeng. Tilbudet som får lavest totalpris pr nyttepoeng blir valgt."
(4)I konkurransegrunnlaget punkt 5.1.1 ble det opplyst: "Ved vurdering av pris vil kommunen vektlegge TCO (Total Cost of Ownership) over en 4 års periode. I tillegg til nevnte punkter vil kommunen selv (basert på besvarelsen av kravspesifikasjonen) beregne de ekstra kostnadene kommunen påføres ved eksempelvis leverandørens krav til maskinvare og bruk av tredjeparts løsninger som krever ekstra lisensiering (databaser, ++). Disse ekstra kostnadene vil tas inn som en del av TCO. Listen er ikke uttømmende, og eventuelle tillegg for databaselisenser og andre forhold med tilbudet kan påvirke tillegget."
(5)Innklagede mottok to tilbud i konkurransen, fra NorSoft AS (heretter klager) og Systempartner Norge AS.
(6)I tildelingsbeslutning av 23. januar 2013 til klager opplyste innklagede at Systempartner Norge AS (heretter valgte leverandør) ble innstilt som vinner av konkurransen. Om bakgrunnen for tildelingen opplyste innklagede: "Nedenstående tabell viser samlet vurdering av tilbudene: 2012-10 F Inkassosystem: Evalueringsskjema Vekt fordelt på alle kravpkt pr kriterium slik at MÅ-krav har dobbelt så høy vekt som BØR-krav Systempartner NorSoft
Krit 1 Samlet pris over 4 år kr 1 623 141 kr 1 810 800 Pris pr nyttepoeng kr 1 647 kr 1 921 SUM poengsum/karakter for 9,9 100,0 985,7 9,4 100,0 942,8 alle kriterier Krit 2 Produktkvalitet og – 10,0 50,0 498,2 8,6 50,0 442,8 funksjonalitet Krit 3 Leveringstid og –sikkerhet 10,0 25,0 250,0 10,0 25,0 250,0 Krit 4 Service- og garantiytelser 9,5 25,0 237,5 10,0 25,0 250,0 Tabellen viser at vi vurderte Systempartner Norge til å ha det beste tilbudet. Valgt leverandør hadde totalt sett høyeste poengscore samlet for tildelingskriteriene og hadde også laveste totalpris. […] Når det gjelder prisevalueringen har vi, pga manglende oppfyllelse av enkelte av våre krav, på toppen av tilbudsprisen lagt til estimerte kostnader vi vil bli påført (for rente/gebyrtap og merarbeid) dersom vi hadde valgt Deres løsning. Dette er nærmere gjort rede for i vedlagte prisevaluering."
(7)I prisevalueringen vedlagt tildelingsevalueringen, ble det opplyst at klagers tilbudssum ble tillagt merkostnader for drift, tapte renteinntekter, tapte gebyrinntekter og saksbehandling som innklagde ville bli påført ved valg av klagers tilbud. Tilleggene utgjorde en samlet sum på 1 460 000 kroner.
(8)I detaljoversikt over karakterer og poeng per delkriterium, vedlagt tildelingsevalueringen, ble det opplyst: "Oversikt med begrunnelse over kravpkt der NorSoft ikke får full score, eller der de får full score, men der vi pga dårligere løsning har måttet legge på tilleggskostnader vi vil bli utsatt for i drift av systemet. […] Nr Oppdragsgivers Prio Begrunnelse for karakter OK? Karakter kravspesifikasjon til ritet systemet […]
2.2.6 Systemet bør kunne tilby B Virker enkelt. Hva med OK 10 ett standard format for integrasjon. Tungvint? utveksling av data på Ikke utveksling? Sender tvers av systemer, og og mottaker- integrasjon. rapporterings Svarer bare på sammenheng standardformat i rapportsammenheng – ikke på utveksling av data. VI GIR FULL POTT, MEN MÅ LEGGE TIL KOSTNADER FOR MANUELT MERARBEID. […] 2.2.8 Systemet bør ivareta B Felix vil lage rapporter OK 10 krav og standarder mht på utlån, men her vil ikke rapportering til sentrale forsinkelsesrenter bli myndigheter. med over. Må eventuelt skje manuelt. VI GIR FULL POTT, MEN MÅ LEGGE TIL KOSTNADER FOR MANUELT MERARBEID. […] 2.4.2 Systemet må ha M Betalingsutsettelse: Vi vet enda ikke OK 7 mulighet for å hvordan renten skal fanges opp. registrere/overføre Hvordan fange opp renter og alle opplysninger utsendelse av rentekrav når kravet er som er relevant for betalt på opprinnelig blankett? Ikke innfordringsprosesse utfyllende svar, forstår leverandør n. ikke hva vi vil? Systemet må ha mulighet for å registrere/overføre alle opplysninger som er relevant for innfordringsprosessen.
Etter demonstrasjon og forhandlingsmøte er vi fremdeles like usikre på om påløpt rente blir korrekt beregnet. Vi taper renter slik vi ser det. Det beskrives en rutine for å rette opp dette, men den er manuell og meget arbeidskrevende. Vi mener dette vil koste oss mange timers ekstraarbeide. Det samme vil gjelde gebyr. Også her er det et inntektstap, men det er krevende å beregne anslått beløp. VI VELGER Å GI LØSNINGEN KARAKTER, MEN KOMPENSERER MED Å LEGGE TIL KOSTNAD FOR VÅRT MERARBEID/MINDREINNTEKT.V5
[…] 2.4.15 Innfordringssystemet M Anordningsprinsippet er bare OK 7 skal automatisk delvis ivaretatt. Bokføring av beregne korrekte renter og gebyr fremdeles en gåte renter og for oss. omkostninger. Dette gjelder også ved I tillegg blir det ikke beregnet delbetalinger. rente når betaling skjer før tiltak – Anordningsprinsippet etter forfall. Jfr. svar skal være ivaretatt. kravspesifikasjon fra Norsoft punkt 4.1.7og 4.1.9 i kapittel forskjellige tema side 58-60 Etter forhandlingsmøte 20.11 skrives det at dette er ok. Vi mener svaret ikke er tilfredsstillende. Det svares at det er i orden, men vi får ingen beskrivelse av hvordan og vi er meget skeptiske. VI VELGER Å GI LØSNINGEN KARAKTER, MEN KOMPENSERER MED Å LEGGE TIL KOSTNAD FOR VÅRT MERARBEID/MINDREINNTEKT.
[…] 2.7.15 Programvaren må M I forhandlingsmøte 20.11 ble det OK 5 kunne håndtere opplyst at vi kan bruke forskjellige selskapenes OCR-konti. Løst, men oppdragsgivere med på en arbeidskrevende og tungvint forskjellige typer metode. Vil kreve mye arbeid og krav, også avstemming. Vi har ikke fått kommunale tilfredsstillende beskrivelse på særselskap, hvordan dette vil fungere og om eventuelt andre det vil medføre merarbeid og rot i kommuner der våre system. regnskapene må Avstemmingsproblematikk og være adskilt. Det må oppfølging. kunne håndteres forskjellige VI VELGER Å GI LØSNINGEN bankkonti til KARAKTER, MEN oppdragsgiverne. KOMPENSERER MED Å LEGGE TIL KOSTNAD FOR VÅRT MERARBEID/MINDREINNTEKT. […]"
(9)Kontrakt mellom valgte leverandør og innklagede ble inngått 7. mars 2013.
(10)Nemndsmøte i saken ble avholdt 29. september 2014.
Anførsler
Klagers anførsler
(11)Innklagede har brutt regelverket ved at de kvalitative forholdene ved tilbudene er vurdert under priskriteriet, og ikke i relasjon til tildelingskriteriet "Produktkvalitet og funksjonsmessige egenskaper". Klager hadde vunnet konkurransen dersom evalueringen hadde skjedd i tråd med konkurransegrunnlaget.
Innklagedes anførsler
(12)Det var ikke feil å tillegge tilbudet estimerte ekstrakostnader for tilleggsarbeid samt mindreinntekter ved manglende gebyr/renter.
(13)Det var i konkurransegrunnlaget tatt høyde for at "andre forhold ved tilbudet" kunne påvirke eventuelle tilleggskostnader som måtte legges inn i totalkostnadene som tilbudene ville bli vurdert ut fra.
(14)Dersom manglene kun skulle vært evaluert under tildelingskriteriet "Produktkvalitet og funksjonsmessige egenskaper", ville selv en karakter på 0 for dette kriteriet ikke ført til vesentlige endringer i total poengsum for dette tildelingskriteriet, og heller ikke totalt. Dette ville ført til at klager hadde vunnet konkurransen, og at løsningen kommunen måtte velge ville hatt en dårligere funksjonalitet og en høyere totalkostnad enn valgte
leverandørs tilbud. Dette ville ikke ført til den beste kost/nytte-løsningen som ble etterstrebet med evalueringsmodellen.
Klagenemndas vurdering
(15)Klager har deltatt i konkurransen, og har saklig klageinteresse, jf. forskrift om klagenemnd for offentlige anskaffelser § 6. Klagen er rettidig. Konkurransen gjelder anskaffelse av programvare for gjennomføring av inkassosaker, som er en vareanskaffelse. Anskaffelsens verdi er i konkurransegrunnlaget punkt 2.4 estimert å være under EØS-terskelverdi. I tillegg til lov om offentlige anskaffelser følger anskaffelsen etter sin (opplyste) art og verdi forskrift om offentlige anskaffelser av 7. april 2006 nr 402 del I og II, jf. forskriften §§ 2-1 og 2-2.
(16)Klager har anført at innklagede har brutt regelverket ved å vurdere de kvalitative forholdene ved tilbudene under priskriteriet, og ikke i relasjon til tildelingskriteriet "Produktkvalitet og funksjonsmessige egenskaper".
(17)Av kravet til forutberegnelighet i loven § 5 følger det at oppdragsgiver må evaluere tilbudene i samsvar med de opplysninger som er gitt i kunngjøringen og konkurransegrunnlaget, jf. bl.a. klagenemndas sak 2009/98 premiss (28) med videre henvisninger. Dersom en evalueringsmodell er oppgitt i konkurransegrunnlaget er oppdragsgiver forpliktet til å benytte modellen, jf. eksempelvis sak 2008/17 premiss (45) flg.
(18)I konkurransegrunnlaget opplyste innklagede at tildelingskriteriene ville bli splittet i delkriterier, som ville bli karaktersatt med en karakterskala fra 0,0 til 10,0. Karakter multiplisert med delkriteriets vekttall ville gi poengsum for delkriteriet, og summen av poeng for alle tildelingskriteriene ville utgjøre tilbudets nytteverdi. Den tilbudte totalprisen dividert p�� tilbudets nytteverdi viste hvor mye oppdragsgiver måtte betale for hvert nyttepoeng. Tilbudet med lavest totalpris per nyttepoeng ville bli valgt.
(19)Ved evalueringen av klagers tilbud anså innklagede at det forelå manglende oppfyllelse av flere av underkriteriene tilknyttet tildelingskriteriet "Produktkvalitet og funksjonsmessige egenskaper". Innklagede valgte imidlertid ikke å gi tilbudet en lav karakter eller karakteren null på disse underkriteriene. Tilbudet ble for enkelte av underkriteriene gitt full uttelling. Innklagede vurderte heller ikke om tilbudet kunne eller skulle vært avvist på grunnlag av de fremmede forholdene. Den manglende oppfyllelsen av underkriteriene ble i stedet vektlagt ved å tillegge klagers tilbudspris kostnader for det merarbeid og tap av inntekter innklagede ville bli påført ved å velge klagers tilbud.
(20)Innklagede har ikke vurdert de kvalitative forholdene ved klagers tilbud under tildelingskriteriet "Produktkvalitet og funksjonsmessige egenskaper", slik beskrevet i konkurransegrunnlaget. Innklagede har i stedet tillagt klagers tilbudspris kostnader for merarbeid og mindreinntekter. Innklagede har derfor benyttet en annen evalueringsmodell enn det som er oppgitt i konkurransegrunnlaget.
(21)At det i konkurransegrunnlaget punkt 5.1.1 var opplyst at "andre forhold ved tilbudet" kunne påvirke eventuelle tilleggskostnader som måtte tillegges tilbudenes totalkostnader, kan heller ikke endre dette. Slik evalueringsmodellen var utformet, var dette forhold som skulle vurderes i relasjon til tildelingskriteriet "Produktkvalitet og funksjonsmessige egenskaper", ikke i relasjon til pris.
(22)Klagenemnda finner på bakgrunn av dette at innklagede har brutt kravet til forutberegnelighet i loven § 5, ved ikke å evaluere de kvalitative forholdene ved tilbudet i relasjon til tildelingskriteriet "Produktkvalitet og funksjonsmessige egenskaper", slik det var angitt i konkurransegrunnlaget.
Konklusjon
Molde kommune har brutt kravet til forutberegnelighet i loven § 5, ved å vurdere de kvalitative forholdene ved tilbudene under priskriteriet, og ikke i relasjon til tildelingskriteriet "Produktkvalitet og funksjonsmessige egenskaper".
For Klagenemnda for offentlige anskaffelser, Morten Goller
Refererte rettskilder
- LOA 1999 § 5 — Kravet til forutberegnelighet; oppdragsgiver må evaluere tilbud i samsvar med opplysninger gitt i konkurransegrunnlaget
- FOA 2006 § 2-1 — Anvendelsesområde del I; grunnlag for å fastlegge regelregime
- FOA 2006 § 2-2 — Anvendelsesområde del II; grunnlag for å fastlegge regelregime ved verdi under EØS-terskel
- KOFA 2009/98 — Premiss (28): forutberegnelighetskravet innebærer plikt til å evaluere tilbud i samsvar med opplysninger gitt i kunngjøringen og konkurransegrunnlaget
- KOFA 2008/17 — Premiss (45): oppdragsgiver er forpliktet til å benytte den evalueringsmodellen som er oppgitt i konkurransegrunnlaget