Mange miljøtilbud handler ikke bare om hva leverandøren kan dokumentere i dag. De handler om hva leverandøren lover å gjøre senere.
Leverandøren lover å fase inn nullutslippskjøretøy. Leverandøren lover å redusere avfall. Leverandøren lover å bruke mer miljøvennlige materialer. Leverandøren lover å forbedre transportopplegget i kontraktsperioden.
Slike løfter kan være både relevante og viktige. I mange kontrakter oppstår den største miljøeffekten først under gjennomføringen. Men fremtidige miljøløfter kan ikke premieres bare fordi de høres gode ut.
Gir tilbudet en bindende og kontrollerbar miljøforpliktelse, eller bare en plan, ambisjon eller intensjon?
Dette er forskjellen mellom poeng for faktisk miljøprestasjon og poeng for miljøretorikk.
Fremtidige miljøtiltak er ikke ulovlige
Det er viktig å starte riktig. Det er ikke ulovlig å gi uttelling for miljøtiltak som først skal realiseres i kontraktsperioden. Offentlige anskaffelser gjelder fremtidige ytelser. Det er derfor naturlig at også miljøprestasjonen ofte gjelder fremtidig gjennomføring.
Eksempler kan være:
- bruk av nullutslippskjøretøy fra kontraktsstart
- gradvis innfasing av utslippsfri transport
- bruk av bestemte materialer
- redusert avfallsmengde
- fossilfri gjennomføring
- dokumentert ombruk
- utslippsrapportering i kontraktsperioden
Problemet er ikke at tiltaket ligger frem i tid. Problemet oppstår hvis tiltaket ikke er bindende, ikke dokumentert eller ikke mulig å kontrollere. Dette behandles også i temasiden om fremtidige miljøtiltak og løfter som tildelingskriterium.
Planer er ikke det samme som forpliktelser
En miljøplan kan være nyttig. Den kan vise hvordan leverandøren tenker, hvilke tiltak som vurderes, og hvordan gjennomføringen skal organiseres. Men en plan er ikke nødvendigvis en forpliktelse.
Det er stor forskjell på disse to formuleringene:
«Leverandøren vil arbeide for å øke andelen miljøvennlig transport i kontraktsperioden.»
og:
«Leverandøren forplikter seg til at minst 80 prosent av transporten under kontrakten skal utføres med nullutslippskjøretøy fra kontraktsstart. Andelen skal dokumenteres månedlig ved kjøretøyoversikt, energibærer og kjørelengde.»
Den første formuleringen beskriver en ambisjon. Den andre etablerer en konkret forpliktelse. Det er først den siste typen formulering som gir et trygt grunnlag for miljøscore.
Det oppdragsgiver må kunne kontrollere
Når oppdragsgiver gir poeng for et fremtidig miljøtiltak, bør minst tre forhold kunne kontrolleres.
For det første må tiltaket ha tilknytning til leveransen. Det må gjelde det oppdragsgiver faktisk kjøper, ikke leverandørens generelle miljøprofil. Skillet mellom leveransens miljøprestasjon og leverandørens generelle miljøarbeid er behandlet nærmere i temasiden om miljø som tildelingskriterium: tilknytning til leveransen.
For det andre må tiltaket være bindende. Leverandøren må faktisk ha påtatt seg en forpliktelse.
For det tredje må tiltaket være plausibelt. Oppdragsgiver må ha et rimelig grunnlag for å tro at leverandøren kan gjennomføre det som tilbys. Det betyr ikke at oppdragsgiver må ha absolutt sikkerhet. Men det må foreligge mer enn en løs påstand.
Mulig dokumentasjon kan være:
- oversikt over kjøretøy
- bestillinger eller leasingavtaler
- underleverandørforpliktelser
- teknisk dokumentasjon
- produktdokumentasjon
- fremdriftsplan
- beregninger
- bindende gjennomføringsbeskrivelse
- rapporteringsopplegg
Poenget er ikke å gjøre tilbudsarbeidet unødvendig tungt. Poenget er å sikre at miljøscore gis på grunnlag av noe som kan vurderes og kontrolleres.
Wienstrom og Fosen-Linjen: løfter må kunne kontrolleres
EVN/Wienstrom viser at miljøkriterier må ledsages av krav som gjør effektiv kontroll mulig. Oppdragsgiver må kunne vurdere om tilbudet faktisk oppfyller det som premieres.
Fosen-Linjen nyanserer dette. Oppdragsgiver må kunne kontrollere om opplysningene er plausible, og om leverandøren kan levere det som er tilbudt. Men kontrollkravet er forholdsmessig.
Oppdragsgiver trenger ikke full sikkerhet for fremtidig oppfyllelse, men må ha et forsvarlig grunnlag for å vurdere om løftet er reelt, bindende og plausibelt.
Hvordan miljøløfter faktisk påvirker rangeringen, avhenger også av evalueringsmodellen. Se temasiden om reell og formell miljøvekting. Dette henger tett sammen med temasiden om miljø som tildelingskriterium: verifiserbarhet og dokumentasjon.
Kontraktssanksjoner er ikke nok alene
Fosen-Linjen viser også et annet viktig poeng: Kontraktsoppfølging kan ikke alltid reparere et svakt evalueringsgrunnlag.
I HR-2019-1801-A var miljøkriteriet knyttet til drivoljeforbruk. Oppdragsgiver hadde ikke stilt tilstrekkelige dokumentasjonskrav for drivoljeforbruket, men hadde lagt inn en kontraktssanksjon for merforbruk. Høyesterett godtok ikke dette som erstatning for dokumentasjon ved evalueringen.
Kontraktssanksjoner kan støtte oppfølgingen, men de kan ikke alene erstatte et forsvarlig grunnlag for å evaluere tilbudene. Oppdragsgiver må kunne vurdere tilbudene før kontrakten tildeles. Det holder ikke å si at man kan kontrollere senere.
Kontrakten må speile tilbudet
Hvis leverandøren får poeng for et fremtidig miljøtiltak, må tiltaket inn i kontrakten. Ellers oppstår en åpenbar svakhet: Leverandøren får konkurransefordelen i evalueringen, men forpliktelsen forsvinner i kontraktsfasen.
Miljøløfter som gir uttelling, bør derfor bli kontraktsvilkår, rapporteringsplikt, dokumentasjonsplikt, kontrollrett, sanksjonsbelagt og mulig å følge opp.
Hvis leverandøren får poeng for nullutslipp, må kontrakten si hva nullutslippsforpliktelsen innebærer. Hvis leverandøren får poeng for ombruk, må kontrakten si hvordan ombruk skal dokumenteres. Hvis leverandøren får poeng for avfallsreduksjon, må kontrakten si hvordan reduksjonen skal måles.
Dette er nærmere behandlet i temasiden om miljø som kontraktsvilkår.
Ikke ethvert avvik er en ny anskaffelse
Det betyr ikke at ethvert avvik i kontraktsperioden automatisk er en ulovlig direkte anskaffelse. KOFA-praksis om nullutslippsforpliktelser i kontraktsfasen viser at manglende oppfyllelse ofte først og fremst er et kontraktsoppfølgingsspørsmål. Oppdragsgiver har et visst skjønn ved håndtering av mislighold.
Men dette må ikke misforstås. Oppdragsgiver kan ikke passivt se bort fra miljøforpliktelser som påvirket konkurransen. Dersom en sentral miljøforpliktelse faller bort, svekkes eller reelt erstattes med noe annet, kan det oppstå spørsmål om vesentlig endring.
Risikoen øker særlig hvis miljøforpliktelsen hadde stor betydning for tildelingen, eller hvis andre leverandører kunne ha innrettet tilbudene annerledes.
Poeng for plan eller poeng for forpliktelse?
Gi ikke miljøpoeng for fremtidige planer alene. Gi poeng for fremtidige forpliktelser.
En plan kan forklare hvordan forpliktelsen skal oppfylles. Men planen bør ikke være selve miljøprestasjonen. Oppdragsgiver bør skille mellom fem nivåer:
- Mål: Hva leverandøren håper å oppnå.
- Plan: Hvordan leverandøren vil arbeide.
- Forpliktelse: Hva leverandøren faktisk binder seg til.
- Dokumentasjon: Hva som viser at forpliktelsen er plausibel.
- Oppfølging: Hvordan oppdragsgiver kontrollerer at det skjer.
Det er først når disse nivåene henger sammen, at fremtidige miljøtiltak blir trygge som tildelingsgrunnlag.
Typiske feil
Den første feilen er å gi poeng for ambisjoner. Leverandøren skriver at den «vil arbeide for» eller «har som mål» å gjennomføre miljøtiltak. Det kan være positivt, men det er ikke nødvendigvis en forpliktelse.
Den andre feilen er manglende dokumentasjon. Oppdragsgiver vurderer tiltaket uten å ha grunnlag for å kontrollere om det er realistisk.
Den tredje feilen er at tiltaket ikke tas inn i kontrakten. Da får leverandøren uttelling uten at oppdragsgiver har klart grunnlag for oppfølging.
Den fjerde feilen er manglende sanksjoner. Dersom leverandøren ikke gjennomfører tiltaket, finnes det ingen praktisk reaksjon.
Den femte feilen er at oppdragsgiver evaluerer egne antakelser. Miljøscore må bygge på tilbudet, ikke på hva oppdragsgiver tror leverandøren kommer til å gjøre.
Sjekkliste for oppdragsgiver
Før fremtidige miljøtiltak premieres, bør oppdragsgiver spørre:
- Gjelder tiltaket den konkrete leveransen?
- Er tiltaket formulert som en bindende forpliktelse?
- Er tidspunktet for oppfyllelse klart?
- Er miljøeffekten relevant?
- Er tiltaket realistisk?
- Er tiltaket dokumentert?
- Kan plausibiliteten kontrolleres før tildeling?
- Blir forpliktelsen tatt inn i kontrakten?
- Finnes rapporteringskrav?
- Finnes sanksjoner ved avvik?
- Er evalueringen forutberegnelig for leverandørene?
Min vurdering
Fremtidige miljøtiltak kan være gode tildelingskriterier. De kan også være nødvendige for å få reell miljøeffekt i kontrakten. Men oppdragsgiver bør ikke gi poeng for miljøpoesi.
Det som premieres, må være knyttet til leveransen, bindende, dokumentert og mulig å følge opp. Ellers risikerer oppdragsgiver at miljøkriteriet blir en konkurranse i gode intensjoner, ikke i faktisk miljøprestasjon.