KOFA 2004/285: Attester og gjennomforingsplan i evaluering

2004/285 Sørum kommune

Innklaget: Sørum kommune

Klager: Bolkesjø m.fl

Avgjørelse: Ikke brudd på regelverket

Type sak: Rådgivende sak

(cid:1)(cid:2)(cid:3)(cid:4)(cid:5)(cid:6)(cid:5)(cid:7)(cid:6)(cid:8)(cid:3)(cid:9)(cid:9) (cid:10)(cid:11)(cid:12)(cid:9)(cid:11)(cid:10)(cid:10)(cid:5)(cid:6)(cid:13)(cid:2)(cid:14)(cid:4)(cid:5)(cid:9)(cid:3)(cid:6)(cid:15)(cid:16)(cid:3)(cid:10)(cid:10)(cid:5)(cid:2)(cid:15)(cid:5)(cid:12) Innklagede gjennomførte en åpen anbudskonkurranse for et forprosjekt, detaljprosjektering og oppfølgning i byggeperioden. Under evalueringen ble det lagt vekt på at den valgte leverandøren hadde levert gode attester. Klager hadde ikke inngitt attester. Klagenemnda fant at attester var etterspurt i konkurransegrunnlaget, og at klager måtte bære ansvaret for at dette ikke var vedlagt tilbudet. Innklagede hadde derfor ingen forpliktelse til å be klager ettersende attester. Når det gjaldt evalueringen av kriteriet service og teknisk bistand, fant klagenemnda at innklagede kunne legge vekt på at den valgte leverandøren hadde levert en gjennomføringsplan, selv om dette ikke var etterspurt. Klagenemndas avgjørelse 23. januar 2006 i sak 2004/285 Klager: Sivilingeniør Sv. Bolkesjø AS m.fl. Innklaget: Sørum kommune Klagenemndas medlemmer: Inger Roll-Matthiesen, Siri Teigum, Andreas Wahl Saken gjelder: Angivelse av tildelingskriterier. Manglende dokumentasjon. Evaluering.

Bakgrunn

(1)Sørum kommune (heretter kalt innklagede) kunngjorde 15. juli 2004 en åpen anbudskonkurranse for prosjekteringstjenester i forbindelse med renovering og ombygging av en skole.

(2)I henhold til konkurransegrunnlaget omfattet anskaffelsen forprosjekt, detaljprosjektering og oppfølgning i byggeperioden. Tilbudene skulle omfatte alle fag.

(3)Om kontraktstildeling het det at: ”Tildelingen skal skje av oppdragsgiver etter en vurdering av hvilket tilbud som er økonomisk mest fordelaktig for kommunen. Herunder skal det tas hensyn til prisen på prosjekteringsytelsen, forventet kvalitet utfra bl.a. prosjekteringsgruppens og dens medlemmers tidligere dokumenterte erfaring i form av skriftlige attester, gruppens tilbud om service og teknisk bistand, samt fremdrifts- og kapasitetsmessige forhold.”

(4)Under konkurransegrunnlagets punkt 3 ”Oppbygging av innholdet i tilbudsdokumentene” var det listet opp dokumentasjon som skulle legges ved. Dette inkluderte blant annet følgende: ”1. Kort redegjørelse om foretaket/deltakerne: historikk, eierskap, størrelse, intern organisering, antall fagområder og navn på ledende personell. 2. Kort redegjørelse for bemanning for dette oppdraget. CV for nøkkelpersonell for dette oppdraget, herunder Prosjektleder og prosjektmedarbeidere. […] 11. Liste over de viktigste leveransene de siste 5 år, med opplysninger om kunde (offentlig og privat), oppdragets art, oppdragets sted, oppdragets tidspunkt, oppdragets verdi, om arbeidet har vært fullt fagmessig utført, om det er blitt behørig avsluttet og referanseperson hos kunden med oppdatert telefonnummer. 12. Beskrivelse av prosjektgruppens kvalitetsstyring i prosjektet. Dette bør blant annet inneholde kvalitetspolitikk, organisasjonsplan, kontrollplan, rutiner for saksbehandling og nødvendige sjekklister/prosedyreoversikt.”

(5)I alt 13 leverandørgrupper innga tilbud, blant dem en gruppe bestående av Sivilingeniør Sv. Bolkesjø ANS, Dyrø og Moen AS, Bjørnar Bjørnstad Prosjektering AS og Sivilingeniør Giert Aasheim AS (heretter kalt klager) og en gruppe på fire firmaer under ledelse av Planforum Arkitekter AS (heretter kalt Planforum). Klagers tilbudspris var kr 2.675.000, mens Planforums pris var kr 3.475.000.

(6)Planforum hadde i sitt tilbud vedlagt en del skriftlige attester på arbeider som hvert av firmaene hadde utført. Attestene var fra 2003 og 2004 fra forskjellige oppdragsgivere. Attestene var jevnt over meget positive. Klager hadde ikke levert attester fra tidligere oppdragsgivere, men det var inngitt lister over leveranser de siste tre årene.

(7)Videre hadde Planforum vedlagt et dokument kalt ”Ytelsesbeskrivelse prosjektering Bingsfoss ungdomsskole”. Dette dokumentet inneholdt en stikkordsmessig oversikt over fremdriften i prosjekteringen.

(8)I brev av 11. oktober 2004 ble klager meddelt at kontrakten var tildelt Planforum. Innklagede skrev blant annet: ”Den utvalgte gruppen oppnådde høyest poengsum i den evalueringen som har funnet sted. Evaluering ble gjort ved at de ulike tilbyderne ble rangert med plassiffer fra 1-13 for hvert enkelt underkriterium som var grunnlaget for evalueringen av det økonomisk mest fordelaktige tilbud, dvs: pris, kvalitet, service og teknisk bistand og fremdrifts- og kapasitetsmessige forhold. Pris ble vektet likt (50%) med de andre kriteriene samlet (50%). I den totalvurderingen som fant sted kom den gruppen som er representert ved Planforum arkitekter AS best ut. Spesielt kom de bra ut på sin presentasjon i punktene 3.2 og 3.11 under ”Oppbygging av innholdet i tilbudsdokumentene”, beskrevet i konkurransegrunnlaget.”

(9)På bakgrunn av klage og begjæring om midlertidig forføyning for å stanse kontraktsinngåelse foretok innklagede en ny tilbudsevaluering. Klagers begjæring om midlertidig forføyning ble så trukket.

(10)Klagers tilbud ble evaluert slik: ”Tildelingskriterier Kommentar Kvalitet maks 45 poeng 10 OK fra CV ellers kun generell kommentar Kvalitetsstyring gir maks 15 poeng 2 Generell og mangelfull fra RIV Service og teknisk bistand 5 Ingen spesiell henvisning til dette prosjektet, generelt OK Fremdrifts- og kapasitetsmessige 20 Ingen forbehold forhold Tilstrekkelig kapasitet Sum poeng kvalitet, service og teknisk bistand, fremdrifts- og 37 kapasitetsmessige forhold Poeng pris 100 Sum poeng totalt 137 Plassering 2”

(11)Planforums tilbud ble gitt slik uttelling: ”Tildelingskriterier Kommentar Kvalitet maks 45 poeng 45 OK tilbud og CV. Eneste tilbyder med attester alle fag Kvalitetsstyring gir maks 15 poeng 15 Komplett alle fag Service og teknisk bistand 18 Gjennomføringsplan alle ledd Fremdrifts- og kapasitetsmessige 20 Ingen forbehold forhold Tilstrekkelig kapasitet Sum poeng kvalitet, service og teknisk bistand, fremdrifts- og 98 kapasitetsmessige forhold Poeng pris 69 Sum poeng totalt 167 Plassering 1”

(12)Resultatet av den nye tilbudsevalueringen ble meddelt klager i brev av 19. november 2004, der det blant annet het følgende: ”Kommunen har på nytt innstilt prosjekteringsgruppen som er representert ved Planforum arkitekter AS for gjennomføring av oppdraget. Den utvalgte gruppen oppnådde høyest poengsum i den evalueringen som har funnet sted. Evaluering ble gjort ved at tildelingskriteriene pris, kvalitet, service og teknisk bistand, fremdrifts- og kapasitetsmessige forhold ble vektet som følger: Pris ble vektet 50%, de andre tre kriteriene ble vektet 50% til sammen (dvs. kvalitet 30%, service og teknisk bistand 10%, fremdrifts- og kapasitetsmessige forhold 10%). I den totalvurdering som fant sted kom den gruppen som er representert ved Planforum arkitekter AS best ut. De hadde en gjennomført bra presentasjon med spesielt bra dokumentasjon av kvalitet.”

(13)På anmodning fra klager ga innklagede en nærmere begrunnelse i brev av 23. november 2004. Innklagede skrev blant annet: ”Klager leverte referanser som ikke inneholdt nok informasjon til å vurdere kvalitetskriteriet. Referansene inneholdt kun tilbyders informasjon, og manglet eksterne vurderinger av det arbeidet som var utført tidligere. Vi understreker at vi i denne evalueringsfasen ikke har vektlagt Sørum kommunes negative erfaringer fra en av deltakerne i gruppen ved gjennomføring av prosjektet ved Sørum sykehus. I tillegg leverte klager kun et generelt kvalitetssikringsopplegg som også var mangelfullt på RIV samtidig som siste revisjon av kvalitetssystem for RIV viser seg å være 1999. Totalt sett leverte klager lite tilfredsstillende dokumentasjon på hvilken kvalitet klager kunne levere på sine tjenester. Klager hadde heller ingen spesiell dokumentasjon/forslag til service og teknisk bistand, og fikk derfor få poeng også på dette kriteriet. På kriteriet fremdrifts- og kapasitetsmessige forhold fikk alle tilbyderne lik poengsum siden ingen skilte seg ut nevneverdig her.”

Anførsler

Klagers anførsler

(14)Klager anfører at innklagede har brutt regelverket for offentlige anskaffelser.

(15)Tildelingskriteriene er ikke angitt uttømmende i konkurransegrunnlaget. Dette er i strid med forskriftens § 10-2.

(16)Når det gjelder evalueringen, fremgår det av innklagedes tilsvar at vektleggingen av kriteriet kvalitet først og fremst har vært basert på det at Planforum har levert skriftlige attester, mens andre tilbydere, blant dem klager, mangler dette. Det fremgår uttrykkelig av dokumentasjonskravene i konkurransegrunnlagets punkt 3 at hensikten er å gjøre tilbudene sammenlignbare. Innklagede hadde ikke krevd at tilbyderne skulle levere skriftlige attester, og det skulle derfor vært innhentet skriftlige attester på tilbydernes oppgitte referanseprosjekter i ettertid for å gjøre tilbudene sammenlignbare. Planforum har oppgitt en ansatt hos innklagede som referanseperson for tre av referanseprosjektene. Også av denne grunn burde innklagede ha en særlig oppfordring til å innhente uttalelser fra de andre tilbydernes referansepersoner, ettersom det foreligger en god relasjon mellom innklagede og Planforum fra før.

(17)Heller ikke Planforums referanselister er fullstendige i henhold til de krav som stilles i konkurransegrunnlagets punkt 3. Dette gjelder særlig opplysninger om prosjektsum og ferdigstillelse. Tilbudene er ikke blitt likebehandlet på dette punkt.

(18)I den første evalueringen ble klagers tilbud vurdert som like godt som Planforums tilbud når det gjelder kvalitetssikringssystemer. Det er ingen grunn til å vurdere dette annerledes i den nye evalueringen. Begrunnelsen for at klager i den nye tilbudsevalueringen ikke vurderes å ha like gode dokumenterte kvalitetssikringssystemer, er at kvalitetssikringssystemet til en av gruppens deltakere, Giert Aasheim AS (RIV), sist ble revidert i 1999, og at gruppen derfor ikke helt når opp med hensyn til dette kriteriet. At en meget erfaren og anerkjent aktør i bransjen vurderes å ha lite tilfredsstillende kvalitetssikringssystemer fordi systemet er fra 1999, fremstår som usaklig og uforutberegnelig. Dette bør snarere være en indikasjon på at vedkommende har hatt et velfungerende system over tid. Evalueringen har resultert i

en uriktig og urimelig konklusjon i forhold til de faktiske forhold, og dette punktet er tillagt uforholdsmessig betydning i tilbudsevalueringen.

(19)I tilsvaret opplyses det videre at Planforums gjennomføringsplan er vektlagt ved vurderingen av kriteriet ”service og teknisk bistand”, og at klager ikke har levert tilsvarende dokumentasjon. Også på dette punktet er begrunnelsen endret i forhold til den opprinnelige tilbudsevalueringen. En slik plan er ikke etterspurt i konkurransegrunnlaget, og tilbudene er derfor ikke blitt sammenlignbare på dette punkt. Den gjennomføringsplanen Planforum har fremlagt, er en standard prosjektplan og virker helt verdiløs som grunnlag for å vurdere et kriterium som ”service og teknisk bistand”. Ettersom innklagede ikke har etterspurt relevant dokumentasjon til å belyse kriteriet ”service og teknisk bistand”, kan dette kriteriet ikke benyttes.

(20)På grunn av den betydelige prisforskjellen mellom klagers tilbud og Planforums tilbud må det stilles store krav til evalueringen av kvalitetskriteriet, særlig hvis dette har vært avgjørende for utfallet av konkurransen.

(21)På denne bakgrunn har ikke innklagede dokumentert noen forhold som tilsier at prisdifferansen mellom klager og Planforum ikke skulle bli utslagsgivende. Klagenemnda anmodes om å vurdere om det er grunnlag for å kreve erstatning for positiv eller negativ kontraktsinteresse.

Innklagedes anførsler

(22)Innklagede bestrider å ha brutt regelverket for offentlige anskaffelser.

(23)Innklagede har ved den nye evalueringen reparert de feilene som etter klagers oppfatning ble foretatt i den første evalueringen. Den endelige evalueringen er basert på de tildelingskriterier som er fremsatt i konkurransegrunnlaget, dvs. pris, forventet kvalitet, service og teknisk bistand, samt fremdrifts- og kapasitetsmessige forhold. Etter den nye evalueringen fant innklagede at Planforum hadde levert det økonomisk mest fordelaktige tilbudet.

(24)Planforum var ikke eneste tilbyder som leverte skriftlige attester. Flere av de andre tilbyderne hadde gode attester, men bare gruppen til Planforum hadde skriftlige attester på at alle nøkkelpersoner hadde gjennomført prosjekter til kundens tilfredshet. I tillegg ble det vektlagt at Planforum hadde et komplett og velutviklet kvalitetsstyringsopplegg som gir tillit til at selskapet vil utføre oppdraget på en måte som er økonomisk fordelaktig for innklagede. Klager har fått samme uttelling som de andre leverandørene som manglet attester.

(25)Klager fikk lav poengsum på underkriteriet kvalitetsstyring fordi opplegget var for lite konkret i den forstand at det ikke var rettet inn mot dette konkrete oppdraget, og fordi opplegget etter innklagedes vurdering var mangelfullt for RIV. At siste revisjon av kvalitetssystemet fra RIV er fra 1999, viser etter innklagedes oppfatning at klager ikke er oppdatert på utviklingen i faget de siste årene, og systemet ga totalt sett ikke tillit til at kvalitetsstyring er en prioritert oppgave for en av deltakerne i gruppen.

(26)Innklagede er uenig i at gjennomføringsplanen er verdiløs som grunnlag for å vurdere kriteriet ”kvalitet og service”. For innklagede fremstår planen som god dokumentasjon på gruppens mål om å yte maksimal bistand på alle felter knyttet til oppdragets

gjennomføring. Dette må kunne vektlegges selv om det ikke spesifikt er bedt om slik dokumentasjon i konkurransegrunnlaget. Klagers tilbud inneholdt ingen dokumentasjon som kunne belyse dette kriteriet, og klager har derfor selv ansvaret for manglende uttelling under evalueringen.

Klagenemndas vurdering

(27)Klager har deltatt i konkurransen og har saklig klageinteresse, jf forskrift om klagenemnd for offentlige anskaffelser § 6. Klagen er rettidig. Anskaffelsen gjelder en tjenestekontrakt og følger etter sin verdi forskrift om offentlige anskaffelser del I og III, jf § 2-2. Angivelsen av tildelingskriteriene

(28)I henhold forskriftens § 10-2 (2) skal alle tildelingskriterier oppgis enten i konkurransegrunnlaget eller i kunngjøringen. Når innklagedes presentasjon av tildelingskriteriene var innledet med formuleringen ”herunder skal det tas hensyn til”, forstår klagenemnda det slik at det under vurderingen av det økonomisk mest fordelaktige tilbudet skal tas hensyn til de kriteriene som er oppstilt. Formuleringen er uheldig, ettersom ”herunder” kan brukes synonymt med ”blant annet”, og dermed gi inntrykk av at angivelsen av tildelingskriteriene ikke er uttømmende. Klagenemnda finner likevel at tildelingskriteriene i dette tilfellet fremstår som uttømmende angitt. Kriteriet forventet kvalitet

(29)Spørsmålet er så om innklagede kunne vektlegge skriftlige attester ved evalueringen av tildelingskriteriet forventet kvalitet, og om innklagede eventuelt skulle bedt om leverandører som ikke hadde lagt ved attester, om å ettersende disse. Slike attester er dokumentasjon på leverandørenes kvalifikasjoner, og kan derfor inngis etter tilbudsfristens utløp uten at dette innebærer en endring av tilbudet i strid med forhandlingsforbudet, jf § 16-1.

(30)Konkurransegrunnlaget oppga at evalueringen av kriteriet kvalitet skulle skje blant annet ut fra ”tidligere dokumentert erfaring i form av skriftlige attester”. Leverandørene var på denne måten blitt oppfordret om å vedlegge attester, og klagenemnda finner at det var relevant å ta i betraktning de attestene Planforum hadde levert.

(31)Attester var ikke uttrykkelig nevnt i konkurransegrunnlagets punkt 3 ”Oppbygging av innholdet i tilbudsdokumentene”. Det var imidlertid bedt om ”opplysninger om oppdraget var fullt fagmessig utført”. Slike opplysninger må nødvendigvis komme fra den tidligere oppdragsgiveren, og når dette kravet sees i sammenheng med tildelingskriteriene, er det rimelig å forstå konkurransegrunnlaget slik at det etterspurte attester fra tidligere oppdragsgivere. Klager hadde derfor ikke inngitt den dokumentasjonen som var etterspurt.

(32)Selv om innklagede hadde adgang til å be klager ettersende attester, finner klagenemnda at klager selv er ansvarlig for at dette ikke ble gjort, og at det ikke var uriktig av innklagede å evaluere tilbudene på bakgrunn av den dokumentasjonen som forelå.

(33)Klagenemnda registrerer at Planforums deltakere for enkelte av referanseprosjektene ikke hadde oppgitt oppdragets verdi. Ettersom verdien var oppgitt hva angår de fleste

av prosjektene, og innklagede uansett må ha fått et inntrykk av prosjektenes størrelse gjennom de øvrige opplysningene, finner klagenemnda ikke grunn til å underkjenne innklagedes vurdering av at Planforums opplysninger om tidligere prosjekter har vært tilstrekkelig til å evaluere tildelingskriteriet kvalitet.

(34)Vurderingen av tilbudenes kvalitet, herunder leverandørenes kvalitetsstyringssystemer, vedrører i betydelig grad oppdragsgivers innkjøpsfaglige skjønn som klagenemnda bare i begrenset grad kan overprøve. Klagenemnda finner ikke at man i saken har tilstrekkelig grunnlag for å vurdere innklagedes skjønn, og vurderer således spørsmålet som uegnet for behandling for nemnda. Evalueringen av kriteriet service og teknisk bistand

(35)Det fremgår av innklagedes forklaring at det som skilte klagers tilbud og Planforums tilbud på dette punktet, var at Planforum hadde vedlagt tilbudet en gjennomføringsplan. Selv om konkurransegrunnlaget ikke etterspurte en slik plan, utelukker ikke dette at oppdragsgiver kan ta hensyn til slik tilleggsinformasjon, så lenge denne belyser forhold som omfattes av tildelingskriteriene. I konkurransegrunnlaget het det at det skulle tas hensyn til gruppens tilbud om service og teknisk bistand, samt fremdrifts- og kapasitetsmessige forhold. Gjennomføringsplanen var egnet til å belyse disse kriteriene.

Konklusjon

Sørum kommune har ikke brutt regelverket for offentlige anskaffelser. For klagenemnda, 23. januar 2006 Andreas Wahl