KOFA-AVGJØRELSE
KOFA 2004/140: Tildelingskriterier syketransport Hordaland
Faktum
Fylkestrygdekontoret i Hordaland kunngjorde 24. september 2003 en åpen anbudskonkurranse for kjøp av syketransporttjenester i kommunene Askøy, Fjell, Sund og Bergen. Leverandørene skulle inngi separate tilbud per kommune, og tilbudene var inndelt i turer innenfor og ut av kommunen. Tildelingskriteriene var pris, tilstrekkelig antall transportører til å dekke behovet i den enkelte kommune, hentetid, brukervalg og brukermedvirkning, kompetanse, referanser og dokumentasjon – ikke i prioritert rekkefølge. Et annet sted i konkurransegrunnlaget opplyste innklagede at det ville tilstrebe å inngå avtaler med flere transportører per kommune, av hensyn til brukernes valgfrihet. Fire leverandører leverte tilbud. Kontrakt for Bergen kommune ble tildelt Bergen Taxi. Klagers kilometerpris (kr 18,75) var marginalt lavere enn vinnerens (kr 18,90), mens klagers minstetakst (kr 125,-) var vesentlig høyere enn Bergen Taxis (kr 90,-). Anskaffelsesprotokollen viste at pris ble vektet med 40 % og kapasitetskriteriet med 35 % under evalueringen.
KOFAs vurdering
1. Prisvurderingen
Rettsregel: FOA 2001 del I og II krever at tilbudsevalueringen skjer i samsvar med de forhåndskunngjorte tildelingskriteriene. Konkurransegrunnlaget stilte ikke opp noen metodikk for sammenveiing av ulike priskomponenter.
KOFAs tolkning: Når konkurransegrunnlaget ikke angir forholdet mellom enkeltprisene, tilkommer oppdragsgiver et innkjøpsfaglig skjønn forutsatt at vurderingen er saklig begrunnet.
Avgjørende faktum: Innklagede la til grunn av erfaring at en stor andel av turene i Bergen kommune genererer minstetakst, og tilla derfor minstetaksten stor vekt i prisvurderingen. Klagers minstetakst (kr 125,-) var vesentlig høyere enn Bergen Taxis (kr 90,-), til tross for at klagers kilometerpris var marginalt lavere.
Delkonklusjon: KOFA fant «ikke grunnlag for å underkjenne denne vurderingen» og overprøvde ikke den innkjøpsfaglige avveiningen av priskomponenter.
2. Plikt til å dele opp oppdraget mellom flere leverandører
Rettsregel: Oppdragsgiver er bundet av forpliktende utsagn i konkurransegrunnlaget. En formulering som skaper berettigede forventninger om en bestemt fremgangsmåte, kan ikke fravikes uten at dette utgjør brudd på likebehandlingsprinsippet.
KOFAs tolkning: Ordlyden «tilstrebe å få avtale med flere transportører» ble ikke tolket som en ubetinget forpliktelse til å velge mer enn én leverandør per kommune. KOFA la vekt på at formuleringen var en intensjonserklæring, ikke et bindende løfte.
Avgjørende faktum: Innklagede forklarte at forbeholdet var tatt inn for å sikre handlingsrom dersom den prismessig beste tilbyder ikke hadde tilstrekkelig kapasitet alene. Opplysningen i del B punkt 3.1 ble dermed funnet konsistent med tildelingskriteriet om «tilstrekkelig antall transportører for å dekke behovet i hver enkelt kommune».
Delkonklusjon: Opplysningene var «ikke i motstrid med tildelingskriteriene», og innklagede hadde ikke forpliktet seg til å fordele kontrakten på flere leverandører.
3. Helhetsvurdering av evalueringen
Rettsregel: FOA 2001 del II krever at tildelingsevalueringen reflekterer de forhåndskunngjorte kriteriene og at prosessen er dokumentert.
Avgjørende faktum: Anskaffelsesprotokollen viste at alle oppstilte kriterier var vurdert, og at innklagede hadde «forsøkt å finne en rimelig balanse» mellom pris og kapasitetskriteriet. Bergen Taxis samlede tilbud ble vurdert bedre enn en eventuell kombinasjon av flere tilbud.
Delkonklusjon: KOFA konkluderte med at evalueringen skjedde i henhold til regelverket og at den innkjøpsfaglige vurderingen av om én leverandør var bedre enn flere ikke var gjenstand for overprøving.
Konklusjon
KOFA konkluderte med at Fylkestrygdekontoret i Hordaland ikke hadde brutt regelverket om offentlige anskaffelser. Formuleringen om å tilstrebe avtaler med flere transportører utgjorde ikke en rettslig forpliktelse, tildelingskriteriene var konsistente, og prisvurderingen basert på minstetakstens relative vekt ble funnet saklig begrunnet.
Praktisk betydning
Avgjørelsen illustrerer at generelle intensjonserklæringer i konkurransegrunnlaget – formulert med ord som «tilstrebe» – normalt ikke skaper bindende forpliktelser for oppdragsgiver til å velge et bestemt antall leverandører. Videre viser saken at oppdragsgiver, når konkurransegrunnlaget ikke angir metodikk for sammenveiing av priskomponenter, kan legge til grunn en saklig begrunnet markedskjennskap ved evalueringen. KOFA understreker dessuten at rene innkjøpsfaglige vurderinger – herunder spørsmålet om én leverandør er bedre enn en kombinasjon – ikke overprøves så lenge prosessen er dokumentert og konsistent med de forhåndskunngjorte kriteriene.
Hele KOFA-avgjørelsen (klikk for å skjule)
2004/140 Fylkestrygdekontoret i Hordaland
Innklaget: Fylkestrygdekontoret i Hordaland
Klager: Norgestaxi Bergen AS
Avgjørelse: Ikke brudd på regelverket
Type sak: Rådgivende sak
Hemne kommune Page 1 of 4 Saken gjelder åpen anbudskonkurranse vedrørende kjøp av tjenester innen syketransport. Ett av tildelingskriteriene var ” tilstrekkelig antall transportører for å dekke behovet i hver enkelt kommune”. Annet sted i konkurransegrunnlaget opplyste innklagede at man ville tilstrebe seg å inngå avtaler med flere leverandører. Klagenemnda kom til at disse to opplysningene ikke var motstridende, og at innklagedes vurdering av tilbudene skjedde i henhold til anskaffelsesregelverket. Klagenemndas avgjørelse 11. april 2005 i sak 2004/140 Klager: Norgestaxi Bergen AS Innklaget: Fylkestrygdekontoret i Hordaland Klagenemndas medlemmer: Inger Marie Dons Jensen, Morten Goller, Kai Krüger Saken gjelder: Upresise tildelingskriterier. Sakens bakgrunn:
(1)Fylkestrygdekontoret i Hordaland (heretter innklagede) kunngjorde den 24. september 2003 en åpen anbudskonkurranse vedrørende kjøp av tjenester innen syketransport. Anskaffelsen omfattet kommunene Askøy, Fjell, Sund og Bergen.
(2)Det fremgår av konkurransegrunnlaget at det skulle inngis særskilte tilbud for hver kommune, og tjenestene i hver kommune var i tillegg inndelt i turer innenfor kommunen og turer fra kommunen til andre kommuner.
(3)Klagen gjelder tildelingen av kontrakter for Bergen kommune, både turer innenfor Bergen og turer fra Bergen til andre kommuner.
(4)Etter konkurransegrunnlaget skulle valg av tilbud skje på bakgrunn av følgende tildelingskriterier: ”De(t) for staten mest fordelaktige anbud vil bli valgt etter en totalvurdering av følgende kriterier (ikke i prioritert rekkefølge): • Pris • Tilstrekkelig antall transportører for å dekke behovet i hver enkelt kommune • Hentetid • Brukervalg og brukermedvirkning • Kompetanse • Referanser • Dokumentasjon ”
(5)Videre er det opplyst følgende i konkurransegrunnlagets del B (Kravspesifikasjoner) pkt 3.1: ”I utvelgelsen av anbydere vil FTK tillegge vekt at brukerne av transporttjenesten skal få mulighet til å velge blant flere leverandører på turer innenfor kommunen. FTK vil derfor file://G:\KOFA-saker\Fylkestrygdekontoret%20i%20Hordaland%202004%20-%2014... 18.04.2005
Hemne kommune Page 2 of 4 tilstrebe å få avtale med flere transportører i hver av kommunene. Brukerne vil da i avtaleperioden stå fritt til å velge blant transportørene som har avtale med FTK. Dette for at hver enkelt skal få velge den transportøren som de synes de er best tjent med.”
(6)Innenfor hver kommune skulle leverandørene oppgi ulike priser, blant annet pris pr kilometer og minstepris på korte turer.
(7)Norgestaxi Bergen AS (heretter klager) innleverte som én av fire leverandører tilbud i konkurransen.
(8)I brev av 10. desember 2003 sendte Fylkestrygdekontoret i Hordaland brev til klager med beskjed om tildeling av kontrakt til Bergen Taxi. Av brevet fremgikk det: ”Samtlige konkurrenters tilbud er vurdert på grunnlag av utvelgelseskriteriene i konkurransegrunnlaget. Samtlige er gjennom sitt tilbud blitt vurdert å ligge likt mht kriteriene kompetanse, referanser og dokumentasjon. Kriteriene om pris, tilstrekkelig antall transportører til å dekke behovet i hver enkelt kommune, hentetid, brukervalg og brukermedvirkning har derfor vært utslagsgivende for valg av leverandør. […] En totalvurdering av tilbudet på grunnlag av utvelgelseskriteriene er lagt til grunn for vurderingen om valg av tilbud. Etter en samlet vurdering av Deres tilbud sammenlignet med tilbudet fra den tilbyder Fylkestrygdekontoret i Hordaland har intensjon om å inngå avtale med, har Deres tilbud for turer innen Bergen kommune ikke nådd opp i konkurransen og blir å forkaste.”
(9)I samme brev har innklagede gitt en lignende begrunnelse for forkastelsen av klagers tilbud på turer ut av Bergen kommune.
(10)Innklagede har lagt frem priser fra klagerens og vinnerens tilbud. For turer innen Bergen kommune har klager tilbudt en kilometerpris på kr 18,75, mens Bergen Taxi hadde kr 18,90. Minstetakstene var henholdsvis kr 125,- hos klager og kr 90,- hos Bergen Taxi.
(11)Det fremkommer av anskaffelsesprotokollen at tildelingskriteriene ble vektet under evalueringen. Kriteriet ”pris” ble vektet med 40 %, kriteriet ”tilstrekkelig antall transportører for å dekke behovet i hver enkelt kommune” med 35 % og de øvrige med 5 % hver. Klager har i det vesentligste anført:
(12)Erfaringsmessig er det omtrent like mange turer med kilometerpris som turer med minstepris. Dette er ikke i tråd med den fordelingen innklagede har valgt, og kilometerprisen skulle blitt mer vektlagt i prisvurderingen.
(13)Det er ikke samsvar mellom utlysningskriteriene og de kriterier fylkestrygdekontoret har vektlagt. Klager besitter den nødvendige kompetanse og kapasitet til å utføre det beskrevne oppdraget i Bergen kommune. Det er ikke adgang til å legge vekt på at Bergen Taxi har tilstrekkelig kapasitet til å utføre oppdragene alene. Når det fremgår av konkurransegrunnlaget at innklagede hadde til hensikt å fordele oppdragene mellom ulike selskap, kan de ikke i ettertid vektlegge det positivt at oppdraget kan utføres av én leverandør.
(14)Ettersom klager hadde lavest kilometerpris, skulle oppdraget blitt tildelt ham. Innklagede har i det vesentligste anført:
(15)Innklagede bestrider å ha brutt regelverket for offentlige anskaffelser. file://G:\KOFA-saker\Fylkestrygdekontoret%20i%20Hordaland%202004%20-%2014... 18.04.2005
Hemne kommune Page 3 of 4
(16)Klager har rett i at deres kilometerpris isolert sett var ubetydelig lavere enn tilbudet fra Bergen Taxi, men klager var ikke lavest i pris. Av erfaring vet man at en stor del av oppdragene innen Bergen kommune er oppdrag som kun genererer minstetakst. Oppgitt minstepris er derfor et svært viktig priselement. Minsteprisen til klager er betydelig høyere enn minsteprisen til Bergen Taxi.
(17)Konkurransegrunnlagets opplysninger om å tildele kontrakt til flere leverandører kan ikke oppfattes på den måten klager har lagt til grunn. Dette forbeholdet om å ha muligheten til å inngå avtale med flere transportører innen hver av kommunene, er i hovedsak tatt inn med tanke på en eventuell situasjon der beste tilbyder prismessig ikke skulle ha tilstrekkelig antall transportører alene for å dekke behovet i hver enkelt kommune. Formuleringen innebærer ikke et løfte om å benytte minst 2 leverandører i hver enkelt kommune.
(18)På de øvrige kriterier er klagers tilbud vurdert som likeverdig med Bergen Taxi.
Klagenemndas vurdering
(19)Klager har deltatt i konkurransen og har saklig klageinteresse, jf forskrift om klagenemnd for offentlige anskaffelser § 6. Anskaffelsen er kunngjort over terskelverdi, og dermed får reglene i forskrift om offentlige anskaffelser del I og II anvendelse. Prisvurderingen
(20)Innklagede anmodet leverandørene om å inngi pris i ulike formater, herunder kilometerpris og minstetakst. Konkurransegrunnlaget omtaler imidlertid ikke hvordan de ulike prisene skal vurderes mot hverandre i tilbudsevalueringen.
(21)Innklagede har under vurderingen lagt til grunn at en stor andel av turene vil ligge innenfor minstetakst. Klagenemnda har ikke grunnlag for å underkjenne denne vurderingen. Plikt til å dele opp oppdragene?
(22)Opplysningen i konkurransegrunnlagets del B punkt 3.1 om at innklagede skulle tilstrebe å få flere leverandører ut fra brukernes valgmulighet, er etter klagenemndas syn ikke utformet som en forpliktelse for innklagede til å velge mer enn én leverandør. Innklagede har forklart denne formuleringen med at man ønsket å ha åpning for å tildele kontrakt til flere leverandører dersom den billigste tilbyder ikke skulle ha tilstrekkelig kapasitet til å dekke transportbehovet for hele kommunen.
(23)Anskaffelsesprotokollen viser at innklagede har vurdert alle oppstilte kriterier, med en hovedvekt på kriteriene ”pris” og ”tilstrekkelig antall transportører til å dekke behovet innenfor hver enkelt kommune”.
(24)Klagenemnda finner at opplysningene i konkurransegrunnlagets del B punkt 3.1 ikke er i motstrid med tildelingskriteriene. Det synes som om innklagede har foretatt en grundig vurdering av de innkomne tilbud, og at innklagede ved vektingen av tildelingskriteriene har forsøkt å finne en rimelig balanse mellom de forhåndskunngjorte tildelingskriterier ”pris” og ”tilstrekkelig antall transportører til å dekke behovet innenfor hver enkelt kommune”.
(25)Klagenemnda kan ikke se at tildelingskriteriene, slik de er vurdert i dette tilfellet, er til hinder for at det kunne bli aktuelt å tildele kontrakt til flere leverandører. I dette tilfellet ble Bergen Taxis tilbud vurdert å være bedre enn en kombinasjon av flere andre tilbud. Dette er en innkjøpsfaglig vurdering som Klagenemnda ikke overprøver.
Konklusjon
Fylkestrygdekontoret i Hordaland har ikke brutt regelverket om offentlige anskaffelser. file://G:\KOFA-saker\Fylkestrygdekontoret%20i%20Hordaland%202004%20-%2014... 18.04.2005
Hemne kommune Page 4 of 4 For klagenemnda, Oslo 11. april 2005 Inger Marie Dons Jensen file://G:\KOFA-saker\Fylkestrygdekontoret%20i%20Hordaland%202004%20-%2014... 18.04.2005
Refererte rettskilder
- FOA 2001 § del I og II — Generelt anvendelig regelverk for anskaffelsen, da kunngjøringen lå over nasjonal terskelverdi
- FOA 2001 § 6 — Forskrift om klagenemnd for offentlige anskaffelser § 6 – saklig klageinteresse