Uklare tilbud og relativ bedømmelsestvil

Kort forklart

Et tilbud kan være uklart uten at det automatisk skal avvises. Mange uklarheter kan forklares, tolkes eller avklares uten at tilbudet endres. Problemet oppstår når uklarheten gjør at oppdragsgiver ikke vet hva leverandøren faktisk tilbyr, eller når uklarheten kan påvirke sammenligningen mellom tilbudene.

Relativ bedømmelsestvil er den praktisk viktigste formen for alvorlig uklarhet. Det betyr at usikkerheten ikke bare gjelder forståelsen av ett tilbud isolert, men rangeringen mellom tilbudene. Dersom oppdragsgiver ikke kan sammenligne tilbudene på en forsvarlig måte, vil uklarheten normalt måtte behandles som et vesentlig avvik.

Dette temaet ligger derfor i skjæringspunktet mellom avvisning, avklaring, forbehold og tilbudsevaluering.

Regelen i dag

For del III gir FOA § 24-8 annet ledd bokstav a oppdragsgiver adgang til å avvise tilbud som inneholder avvik, uklarheter eller lignende som ikke må anses ubetydelige. For del II viser FOA § 9-6 til avvisningsgrunnene i § 24-8 annet ledd.

Dersom uklarheten er så alvorlig at tilbudet inneholder et vesentlig avvik fra anskaffelsesdokumentene, gjelder avvisningsplikt etter FOA § 9-6 første ledd bokstav b eller § 24-8 første ledd bokstav b.

FOA § 23-5 gir adgang til ettersending, supplering, avklaring og utfylling, men bare innenfor en viktig grense: avklaringen kan ikke føre til at tilbudet forbedres. Oppdragsgiver kan ikke la leverandøren velge løsning, pris eller risikofordeling etter fristen.

Tre typer uklarhet

Det er nyttig å skille mellom tre situasjoner.

Uklarhet som kan tolkes

Noen uklarheter kan løses ved vanlig objektiv tolking av tilbudet. Oppdragsgiver må lese tilbudet i sammenheng med konkurransegrunnlaget, vedleggene og øvrige opplysninger i tilbudet. Hvis svaret ligger i tilbudet slik det ble levert, er det ikke nødvendigvis behov for avklaring.

Uklarhet som kan avklares

Noen uklarheter kan avklares etter FOA § 23-5. Det gjelder typisk der leverandøren kan forklare hva som allerede følger av tilbudet, eller ettersende dokumentasjon som bekrefter et forhold som forelå ved fristen. Avklaringen må ikke gi leverandøren en ny valgmulighet.

Uklarhet som må føre til avvisning

Hvis uklarheten gjelder selve ytelsen, prisen, risikoen eller oppfyllelsen av et sentralt krav, og oppdragsgiver ikke kan vite hvordan tilbudet skal evalueres, kan tilbudet måtte avvises. Dette gjelder særlig der uklarheten kan påvirke rangeringen.

Relativ bedømmelsestvil

Relativ bedømmelsestvil oppstår når en uklarhet eller et forbehold gjør det usikkert hvilket tilbud som egentlig er best. Det er ikke nødvendig å bevise at rangeringen faktisk ville blitt annerledes. Det avgjørende er om det foreligger en rimelig begrunnet tvil om rangeringen.

Dette skiller relativ bedømmelsestvil fra en ren tolkningsusikkerhet. Hvis uklarheten bare gjelder et forhold uten betydning for evalueringen, er den normalt mindre alvorlig. Hvis den kan påvirke pris, kvalitet, risiko, leveringstid eller andre evalueringsforhold, blir den rettslig farlig.

I NOU 2014: 4 punkt 25.4.6.2 ble relativ bedømmelsestvil forklart som en situasjon som alltid vil representere et vesentlig avvik. Selv om begrepet ikke er videreført som en egen avvisningsgrunn i dagens forskrift, lever vurderingen videre gjennom reglene om vesentlige avvik.

Leverandørens risiko og oppdragsgivers risiko

Leverandøren bærer risikoen for uklarheter i eget tilbud. Det betyr at leverandøren ikke kan forvente at oppdragsgiver tolker et uklart tilbud på den mest gunstige måten, eller gir leverandøren en ny mulighet til å forklare en løsning som ikke fremgår klart.

Oppdragsgiver bærer derimot risikoen for uklarheter i konkurransegrunnlaget. Hvis kravet, evalueringsmodellen eller prisskjemaet er uklart, kan det være feil å avvise leverandøren for en forståelse som lå innenfor en rimelig tolkning av konkurransen.

Den praktiske oppgaven er derfor å plassere uklarheten riktig: ligger problemet i tilbudet, i konkurransegrunnlaget, eller i møtet mellom dem?

Grensen mot forbehold

Et uklart tilbud kan skjule et forbehold. Leverandøren kan for eksempel skrive at et vilkår “forutsettes”, at noe “ikke er medtatt”, eller at prisen bygger på bestemte antakelser. Da må oppdragsgiver spørre om leverandøren egentlig har akseptert konkurransegrunnlaget.

Hvis uklarheten gjelder et kontraktsvilkår, blir vurderingen ofte en risikovurdering. Et uklart forbehold mot dagmulkt, prisregulering, ansvar eller mengder kan være vanskelig å prise. Hvis risikoen ikke kan prises forsvarlig, oppstår lett relativ bedømmelsestvil.

Dette er grunnen til at temasiden om forbehold i tilbud bør leses sammen med denne siden.

Grensen mot manglende dokumentasjon

Uklarhet må også skilles fra manglende dokumentasjon. Hvis tilbudet klart inneholder en løsning som oppfyller kravene, men dokumentasjonen er ufullstendig, kan ettersending eller supplering være mulig. Hvis tilbudet derimot ikke viser at kravet er oppfylt, kan avklaring lett bli en ulovlig reparasjon.

Dette skillet er særlig viktig ved kvalifikasjonskrav, tekniske krav og dokumentasjon av underleverandører. Les mer på temasiden om manglende dokumentasjon og avklaring.

Når bør oppdragsgiver avklare?

Oppdragsgiver bør vurdere avklaring når uklarheten kan fjernes uten at tilbudet endres, og avklaringen kan gjennomføres likt, saklig og etterprøvbart. Det kan for eksempel være aktuelt der tilbudet inneholder motstridende formuleringer, eller der et vedlegg skaper tvil om noe som ellers fremgår klart.

Oppdragsgiver bør ikke avklare dersom leverandøren i realiteten må velge mellom flere mulige forståelser etter fristen. Da er ikke avklaringen en forklaring, men en endring.

Praktisk sjekkliste

• Finn først ut hva konkurransegrunnlaget objektivt krevde.
• Les tilbudet samlet, ikke bare den uklare formuleringen isolert.
• Spør om svaret allerede finnes i tilbudet slik det ble levert.
• Vurder om uklarheten gjelder pris, ytelse, risiko eller rangering.
• Vurder om en avklaring bare forklarer tilbudet, eller gir leverandøren et valg.
• Vurder om uklarheten skaper rimelig begrunnet tvil om rangeringen.
• Dokumenter hvorfor tilbudet enten beholdes, avklares eller avvises.

Sentrale rettskilder

KOFA 2023/1225 er et godt nyere eksempel på relativ bedømmelsestvil. Et forbehold om fremtidige bompengeøkninger kunne påvirke rangeringen, og tilbudet måtte avvises som vesentlig avvik.

KOFA 2014/27 illustrerer motsatt situasjon: avvisning krever at uklarheten faktisk har en relevant betydning for konkurransen. Ikke enhver usikkerhet gir avvisningsplikt.

KOFA 2011/226 er en eldre, men pedagogisk sak om uklarhet i tilbud og avvisningsplikt. KOFA 2022/174 viser hvordan en rekke påståtte forbehold må tolkes konkret før de eventuelt kan anses som avvik.

For domstolspraksis er Oslo tingrett 11-018828TVI-OTIR og Oslo byfogdembete 14-110877TVI-OBYF nyttige innganger til spørsmål om uklarheter, fremdriftsplaner og ufullstendige besvarelser.

Videre lesing

• Vesentlige avvik i tilbud
• Forbehold i tilbud
• Manglende dokumentasjon og avklaring
• Ikke kall det et forbehold for tidlig

Søk videre etter uklare tilbud og relativ bedømmelsestvil i KOFA-basen.